2004 Sayılı İcra ve İflas Kanunu, çeşitli sebeplerle borçlunun bazı mallarının haczedilemeyeceğine dair hükümler getirmiştir. Bunlardan birisi de devlet mallarının haczedilememesidir. Kanun devlet mallarında bir ayrım yapmamıştır. Bu nedenle devletin hem kamusal malları hem de özel malları haczedilememektedir. Devlet mallarının haczedilmezliği hususunda en temel gerekçe, kamu hizmetlerinin devamlılığı ve aksatılmamasıdır. Ancak devlet mallarının haczedilmezliği kuralı çok geneldir. Bu nedenle devletin kamu hizmeti görmeyen malları da haczedilememektedir. Bu ise, devletten alacaklı olan kişiler açısından ciddi sorunlar ortaya çıkarmaktadır. Konu Anayasa Mahkemesi’nin önüne gelmiş, ancak Anayasa Mahkemesi bu hükmü Türkiye Cumhuriyeti Anayasası‘na aykırı bulmamıştır.
Devlet mallarının haczedilmezliği hususundaki mevcut düzenlemeler temel insan hakları bakımından sorunludur. Özellikle hukuk devleti, mülkiyet hakkı, eşitlik ilkesi, hak arama özgürlüğü yönlerinden sorunlu bir düzenlemedir. Devlet mallarının haczedilmezliği ve alacağın tahsil edilememesi sebebiyle Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’ne başvuru yapılmış, mahkeme başvuranın lehine karar vermiştir. Dolayısıyla artık bu hükmün sözleşme hükümlerine uygun hale getirilmesi veya tamamen kaldırılması gerekmektedir. Bu hüküm kaldırılmasa bile Türkiye Cumhuriyeti Anayasası 90. maddesi gereği artık gerek icra daireleri gerekse icra mahkemeleri haczedilmezlik kuralını dikkate almamalıdırlar.
Devlet mallarının haczedilmezliğindeki amaca geçmeden önce kısaca haczin amacını belirtmekte yarar vardır. 2004 Sayılı İcra ve İflas Kanunu 85. maddesinin birinci fıkrasına göre, borçlunun mal, alacak ve haklarından, alacaklının ana, faiz ve masraflar da dâhil olmak üzere bütün alacaklarına yetecek miktarı haczolunur. Buna göre haciz, takip yapan alacaklının alacağının tahsilini sağlamak amacıyla, borçluya ait mal, alacak ve haklara, icra müdürü tarafından hukuken el konulmasıdır, şeklinde tanımlanabilir.
Devlet mallarının haczedilemeyeceği 2004 Sayılı İcra ve İflas Kanunu 82. maddenin birinci bendinde yer almaktadır. Bunun yanında çeşitli kanunlarda (82.maddenin birinci bendindeki ifadeyle “mahsus kanunlarında”) bazı haczedilmezlik kuralları getirilmiştir. Bu düzenlemelerin bir kısmında bazı kuruluşların malları devlet malı kabul edilmiş, bir kısmında ise çeşitli sebeplerle haczedilmezlik kuralları getirilmiştir.
Eşitlik İlkesi Açısından Devlet Mallarının Haczedilmezliği
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası 10. maddesinde düzenlenen eşitlik ilkesi, ayrımcılık yapmayı yasaklanmıştır. Bir takım fiili eşitsizlikleri dengelemek veya gidermek için getirilen ayrımlar ayrımcılık sayılmaz.
Anayasa Mahkemesi’nin eşitlik ilkesinin anlamına ilişkin 1966 yılında verdiği bir karar, mahkemenin yerleşik içtihadı haline gelmiştir. Karar eşitlik ilkesinin anlamını şu şekilde belirtmektedir: “Kanun karşısında eşitlik demek, bütün yurttaşların hepsinin, her yönden aynı hükümlere bağlı tutulmaları demek değildir. Bir takım yurttaşların başka hükümlere bağlı tutulmaları haklı bir nedene dayanmakta ise, böyle bir durumda kanun karşısında eşitlik ilkesinin çiğnenmiş olmasından söz edilemez.”
Anayasa, herkesin kanun önünde eşit olduğunu belirttiğine ve buna tüzel kişiler de dâhil olduğuna göre, buraya devlet tüzel kişiliğinin de dâhil olması gerekir. Eşitlik ilkesi sadece gerçek kişiler ile özel hukuk tüzel kişileri arasında değil, aynı zamanda kamu hukuku tüzel kişileriyle eşit işlem görme hakkını kapsar.
Eşitlik ilkesinin muhatabı öncelikle devlettir. Dolayısıyla yasama, yürütme ve yargı organları, idare makamları eşitlik ilkesine uygun hareket etmek zorundadır.
Haczedilmezlik kuralı sadece devlet mallarına ilişkin getirilen bir kural değildir. Kanunlarımızda bütün borçlular için çeşitli sebeplerle ve değişik ölçülerde haczedilmezlik kuralları getirilmiştir. Bunun ayrıntısına girmeden şunu belirtmek isteriz. Haczedilmezlik kuralları hiçbir takipte haczi tamamen bertaraf edecek bir araç olarak kullanılamaz. Devlet mallarının haczedilmezliği dışındaki haczedilmezlik kurallarında buna dikkat edilmiştir. En geniş anlamıyla 2004 Sayılı İcra ve İflas Kanunu 82. maddesinde getirilen haczedilmezlik kurallarının çoğu, insan onuruna saygı, borçlu ve ailesinin insanca yaşamını devam ettirmesi yönünde kurallardır. Ancak borçlunun zorunlu eşyalarından dahi fazlasının haczi mümkünken, devlet mallarında hiçbir ayrım yapılmamış, bunların tamamının haczedilemeyeceği şeklinde hüküm getirilmiştir.
Bir diğer açıdan kanuna göre, borçlunun haczedilip satıldığında çok da malî bir getiri sağlamayacak ev eşyasından bile (fazla olan kısımdan) haciz yapılabilecek, ancak devlet mallarında hiçbir ayrım yapılmaksızın haciz mümkün olmayacaktır. Bunun yanında, Yargıtay uygulaması çerçevesinde, alacaklı, borçlunun mallarından hangisinin haczini isterse icra müdürü onu haczetmek zorunda olacak, yani o malın haczedilebilir olup olmadığını inceleyemeyecek, bu konuda bir takdir yetkisi olmayacaktır . Bütün bunların eşitlik ilkesine uygun olduğunu kabul etmek mümkün değildir.
Bir diğer yönüyle, eşitlik ilkesi aynı durumda olanlara aynı şekilde davranma olduğuna göre, haczedilmezlik kurallarında da buna dikkat edilmelidir. Haczedilmezlikte birey ile devletin aynı durumda olduğunu kabul etmek mümkün değildir. Birey açısından haczedilmezlik kuralları asgari yaşamını devam ettirecek mal ve hakları ifade etmektedir ve çoğu zaman borçlu birey, alacaklı karşısında zayıf konumda olan taraftır. Buna karşılık alacaklı birey ile borçlu devlet ilişkisinde, borçlu devlet hem güçlü konumda olan taraftır, hem de haczedilmezlik korumasından yararlanarak icra takibini tamamen akamete uğratma imkânı olan taraftır. Aynı zamanda devlet mallarının haczedilmezliğinde devletin kamusal faaliyetlerini yürütmede zorunlu malların haczedilemeyeceği şeklinde bir kural (borçlu bireylerin mallarının haczedilmezliğine paralel bir şekilde) yerine, devlet mallarının tamamının haczedilmezliği şeklinde bir kural getirilmiştir. Bu nedenle 2004 Sayılı İcra ve İflas Kanunu 82. maddenin birinci bendindeki “devlet malları” ifadesi eşitlik ilkesine aykırı bir düzenlemedir.
Hukuk Devleti İlkesi Açısından Devlet Mallarının Haczedilmezliği
Hukuk devletinde, devlet yalnız hukuk kurallarını koyan değil, aynı zamanda koyduğu hukuk kurallarıyla bağlı olan bir varlıktır. Hukuk devletinin en önemli gereklerinden birisi temel hakların güvenlik altına alınmasıdır. Temel haklar ve özgürlükler, bireyi, devlet gücüne karşı korumalıdır. Temel hakların güvence altına alınması bir yönüyle temel haklara ilişkin düzenlemelerin ve sınırlamaların yasayla yapılması, diğer yönüyle de kanun koyucunun temel hakların özüne dokunmaması ile sağlanabilir. Türkiye Cumhuriyeti Anayasası 2. maddesinde ülkemiz “sosyal hukuk devleti” olarak tanımlanmıştır. Sosyal hukuk devleti, kişilere, insanca bir yaşam düzeyi sağlamayı, onları sosyal güvenliğe kavuşturmayı kendisi için ödev bilen devlettir. Sosyal devlet ilkesinin gereği olarak devlet, insanca bir yaşam için gerekli tedbirlerin alınmasını sağlamakla görevlidir.
Hukuk devleti ilkesinin bir özelliği de yasama faaliyetinde, hukuk devleti amaç/araç ilişkisinde ölçülülük ilkesine uyulması gerekliliğidir.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasası‘na göre, temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplerle ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, ölçülülük ilkesine aykırı olamaz (AY m.13).
Hukuk devleti ilkesinin bir gereği de yasama ve yürütmenin yargı kararlarıyla bağlı olmasıdır (AY m.138, IV). Yargı kararları sadece özel hukuk kişilerini değil, kamu makamlarını da bağlar. Yargı kararlarının yerine getirilmemesi hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmaz. Böyle bir durumda hukuk devleti ilkesinin öngörülebilirlik, belirlilik ve kesinlik gibi unsurlarının varlığından söz edilemez.
Haczedilmezlik kuralları temel haklarla ilgili olan hukuk devleti, ilkesiyle ilgilidir. Cebrî icra faaliyetini yürüten devlet, hukuk devleti ilkesi gereği, bireylerin temel hak ve özgürlüklerine azami ölçüde dikkat etmek zorundadır.
2004 Sayılı İcra ve İflas Kanunu 82.maddesinin birinci bendinin hukuk devleti ilkesiyle bağdaştırılması mümkün değildir. Her ne kadar düzenleme hukuk devleti ilkesinin şeklî koşullarına uygun ise de, bu kural ölçülülük ve getirilen sınırlamanın hakkın özüne dokunmaması ilkesine aykırıdır. Devlet mallarının haczedilmezliği kuralı, Anayasa Mahkemesi’nin, kararlarında belirttiği hukuk devletinin unsurlarına da aykırılık oluşturmaktadır. Anayasa Mahkemesi bir kararında hukuk devletinin tanımını şu şekilde yapmıştır: “Hukuk Devleti, yargıya başvuran kişilerin yitirdikleri haklarını gecikmeden doğan kayıpları ile birlikte eksiksiz geri almayı engelleyen yasal düzenlemeleri ortadan kaldırmak yükümlülüğündedir.”
Anayasa Mahkemesi kararında belirtilen hakların geri alınmasına engel olan yasal düzenlemelerin ortadan kaldırılması yükümlülüğü hukuk devletinin bir gereği olduğuna göre, devlet mallarının haczedilmezliği kuralının da kaldırılması gerekir. Zira bu hüküm cebrî icrayı tamamen akamete uğratma olanağı vermekte, alacaklının elinde sadece şeklen bir mahkeme kararı kalmaktadır. Alacaklı elindeki mahkeme kararına rağmen ve hatta takibi kesinleştirmesine rağmen alacağını tahsil edememektedir. Bu noktada artık alacaklı, borçlu idarenin inisiyatifine bırakılmaktadır. Adeta “hikmeti hükümet” gibi, mahkeme kararına rağmen borcun ne zaman ödeneceğine, ilgili idare kendisi karar vermektedir. Nitekim Anayasa Mahkemesi, 4046 Sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun geçici 15.maddesinin Anayasa’ya aykırılığını incelerken, yasalara göre bir alacağın, cebrî icra yoluyla elde edilmesinin engellenmesinin ve ödeme şekli ve zamanı belirtilerek başka bir güvenceye de kavuşturulmamasının hukuk güvenliğini zedeleyeceğini belirtmiştir.
Bir diğer açıdan adil yargılanma hakkı, verilen ilamın icrasını da kapsamaktadır. İcra aşamasında devlet mallarının haczedilmezliği kamu hizmetlerinin aksatılmaması nedenine dayansa bile bireyin mülkiyet hakkının özünü zedeler.
Cebrî icrada sadece borçlunun korunması değil, aynı zamanda alacaklının haklarının da korunması zorunluluğu vardır. Devletin kendisi için ayrıcalıklı bir hüküm getirmesi hukuk devleti ilkesi ile bağdaşmaz. Hukuk devleti ilkesinin zorunlu bir sonucu, bireyin sahip olduğu temel hakların etkili bir şekilde korunması için gerekli ortamın ve araçların devlet tarafından hazırlanması zorunluluğudur . Devletin görevi etkin hukuki korumayı sağlamaktır. Devlet kendi cebrî icra organları aracılığıyla bunun gerçekleşmesine engel olursa, hukuk devleti ilkesine aykırı davranmış olur.
Alacaklı, borcunu ödemeyen devlet organizasyonu ve gücü karşısında savunmasız, çaresiz kalmaktadır. Bunun da hukuk devleti ilkesi içinde izahını yapmak mümkün değildir. Oysa hukuk devleti, devlet gücünü sınırlamayı sağlamak, temel hakları güvence altına almak için vardır.
Hak Arama Özgürlüğü Açısından Devlet Mallarının Haczedilmezliği
Hak arama hürriyeti hem Türkiye Cumhuriyeti Anayasası hem de Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi 13. maddesinde güvence altına alınmıştır. AİHS’nin, bireye soyut değil, somut, yani fiilen kullanılabilir güvenceler sağlamayı amaçladığı açıktır. Nitekim 13. maddenin başlığı “etkili başvuru hakkı”dır. Bu nedenle başvuru hakkının teorik ve hayali olmaması, sonuç alınabilir, elverişli bir yol olması gerekir. Maddede ulusal bir makama başvurudan söz edildiği için bu makamın mutlaka yargısal nitelikte olması gerekmez .
Hak arama özgürlüğü, hukuk devletinin bir gereğidir, bu nedenle gerektiğinde hakların zorla yerine getirilmesi devletin görevidir. Şeklen bir hukuki korumanın sağlanması yeterli değildir, etkili hukuki koruma zorunluluğu vardır. Etkin hukuki koruma önünde engeller varsa bunların kaldırılması ve bunları ortadan kaldıracak düzenlemelerin yapılması gerekir. Kişilerin hak aramasını zorlaştıran hukuki ve fiili engellerin kaldırılması gerekir. Hakkın icra yoluyla yerine getirilmesi devletin görevidir, ayrıca etkin hukuki korumanın gereğidir.
Alacaklı takiple ilgili şartları yerine getirmesine rağmen, takip talebi kabul edilmez, haksız şekilde engellenir veya gereği gibi yerine getirilmezse hak arama özgürlüğü ve alacaklının mülkiyet hakkı ihlal edilmiş olur.
Hukuki korunma ve hak arama, sadece mahkemeler aracılığıyla değil, aynı zamanda icra organları aracılığıyla da gerçekleştirilir . Devlete karşı cebrî icranın etkin şekilde yürütülememesi, yani haczin yapılamaması hak arama özgürlüğünün önünde hukuki bir engeldir. Bu engeli kaldırmak devletin görevidir. Anayasa Mahkemesi, 4046 Sayılı Özelleştirme Uygulamaları Hakkında Kanun geçici 15. maddesinin Anayasa’ya aykırılığını değerlendirirken, maddenin, kesinleşmiş haciz kararına karşın, alacaklının hakkına kavuşmasını engellediğini, oysa hak arama özgürlüğünün sadece haklılığın saptanması ile değil, bunun kişi yönünden bir sonuç doğurması ile sağlanabileceğini vurgulamıştır.
Alacaklının hak arama özgürlüğü devlet mallarının haczedilmezliği kuralı sebebiyle önemli ölçüde engellenmektedir. Hatta devletten alacaklı olan kişinin, hak arama özgürlüğü tamamen ortadan kaldırılmaktadır. Zira devlet mallarının haczedilmezliğinde bir sınır yoktur, devletin tüm malları haczedilememektedir. Dolayısıyla borçlu istemediği müddetçe borcun ödenmesi mümkün olmayacaktır. Bu durumda da hak arama özgürlüğü, tamamen şeklen var olan bir hak olmanın ötesine geçememektedir.
Ayrıca devlet mallarının haczedilmezliği, Türkiye Cumhuriyeti Anayasası 36. maddesinde yer alan hak arama özgürlüğünün konuluş amacına da aykırıdır. Zira söz konusu özgürlük, kişinin hakları ve ödevleri başlığı altında düzenlenerek, birey, topluma ve özellikle de devlet gücüne karşı korunmak istenmiştir.
Mülkiyet Hakkı Açısından Devlet Mallarının Haczedilmezliği
Hukuk devletinin temel değerleri; yaşama, hürriyet ve mülkiyettir. Bunların öncelikle devletten gelen müdahalelere karşı korunması gerekir.
Mülkiyet hakkının ne şekilde sınırlandırılabileceği Türkiye Cumhuriyeti Anayasası 35. maddesinin ikinci fıkrasında belirtilmiştir. Buna göre, mülkiyet hakkı ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilecektir. Mülkiyet hakkına getirilen sınırlamaların ölçülü olması gerekir. Devlet mallarının haczedilmezliği kanunla düzenlenmiştir. Şeklî olarak mülkiyet hakkına getirilen sınırlandırmanın anayasaya uygun olması yeterli değildir. Hukuk devleti kavramı, sadece şeklî olarak işlemlerin kanuna uygunluğundan ibaret değildir. Aynı zamanda bunun, ölçülülük ilkesi ve hakkın özüne uygun olması gerekir . Bir hak, yapılan düzenlemeyle kullanılamaz hale getirilir veya bu hakkın kullanılması ciddi şekilde güçleştirilirse, hakkın özüne dokunulmuş olur. Bu durumda yapılan düzenleme kanunî olsa bile hukukî değildir. Bunu yapan devlet de hukuk devleti değil, kanun devleti olur. Böylece kanunî haksızlıklar ve buna bağlı olarak kanunî haksızlıklar devleti ortaya çıkar.
Alacaklının, hakkının yerine getirilmesi anayasal koruma altındaki mülkiyet hakkına ilişkindir. Alacaklı takibe ilişkin şartları yerine getirmesine rağmen, takip talebi kabul edilmez, haksız şekilde engellenir veya gereği gibi yerine getirilmezse hem hak arama özgürlüğü hem de alacaklının mülkiyet hakkı ihlal edilmiş olur.
Devlet mallarının haczedilmezliği sebebiyle alacağın elde edilememesi bireyin mülkiyet hakkına dolaylı da olsa bir müdahale anlamına gelir. Bu durum mülkiyet hakkının ihlali yanında hukuka olan güveni de zedeler.
Mülkiyet hakkı sadece hakkın tanınmaması durumunda değil, aynı zamanda, devlete yüklenilebilir bir işlem sonucu “mal ve mülk”ten yararlanma imkânının kaybedilmesi halinde de çiğnenmiş olur. Nitekim devlet mallarının haczedilmezliğinde mülkiyet hakkının tanınmaması değil, ancak devlet mallarının haczedilememesi sebebiyle kişinin mülkiyet hakkına kavuşamaması, dolayısıyla mal ve mülkten yararlanma imkânının kaybedilmesi söz konusudur.
Mülkiyet hakkının ne şekilde sınırlanabileceği Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi 1 Nolu protokolünün 1. maddesinde belirtilmiştir. Buna göre birinci koşul, mülkiyetten yoksun bırakma halinde kamu yararı; kullanımı düzenleme halinde ise, genel menfaatin bulunmasıdır. İkinci koşul, müdahalenin yasayla öngörülmüş olmasıdır. Üçüncü koşul, maddede açıkça yer almamakla birlikte, hak ve özgürlüklerin sınırlanıp düzenlenmesinde temel nitelikte olan ve sözleşme sisteminin tamamına egemen bulunan ölçülülük ilkesine riayettir. Buna göre, haczedilmezlik kuralı kanunla getirilmiştir, bu koşulda bir eksiklik yoktur, haczedilmezlik kurallarında kamusal hizmetlerin aksatılmamasının amaçlandığı kabul edilirse kamu yararı koşulu da gerçekleşmiş kabul edilse bile , en azından ölçülülük ilkesinin ihlal edildiği açıktır. Zira yukarıda ayrıntısı açıklandığı üzere hem düzenleme çok geneldir, borçlu devletin hiçbir malı haczedilememektedir, hem de bu madde, mahkeme kararına rağmen borcun ödenmemesine gerekçe olarak ileri sürülmektedir.