Karar Bülteni

KARARIN KÜNYESİ

• Dernek federasyonlarının doğrudan dava açma ehliyeti yoktur.
• Sözleşme dönemi dışına yıllık izin aktarımı yapılamaz.
• Aile sağlığı çalışanı izinlerinde hekim onayı aranmaz.
• Maaş kesintileri ve performans hesaplamaları yasalara uygundur.
• Olağanüstü durumlardaki sağlık görevleri angarya yasağını ihlal etmez.
• İdarelerin sağlık hizmetinin sürekliliği için düzenleme yetkisi vardır.

Bu karar, Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin çalışma şartları, yıllık izinler, mali haklar, vekalet usulleri ve denetim mekanizmalarını ilgilendiren çok sayıda hayati maddesinin hukuki denetimini içermesi bakımından hem sağlık çalışanları hem de idare hukuku disiplini için büyük önem taşımaktadır. Danıştay, idarenin temel haklardan olan sağlık hizmetlerinin etkin ve kesintisiz yürütülmesini sağlamak amacıyla anayasal ve yasal sınırlar içerisinde objektif kurallar getirme ve düzenleme yapma yetkisine sahip olduğunu net bir şekilde vurgulamıştır. Özellikle dernek federasyonlarının doğrudan iptal davası açma ehliyetine sahip olmadığı tespiti, idari yargıda menfaat ihlali ve taraf ehliyeti kavramlarının sınırlarını netleştirmesi açısından kritik bir hukuki değerlendirmedir.

Emsal niteliğindeki bu karar, aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarının yıllık izinlerinin devri, sözleşme dönemlerinin bağlayıcılığı, ücret ve ödenek kesintileri ile personel istihdamından doğan hukuki sorumluluklar gibi sahada sıkça tartışılan konulara kesin bir hukuki çerçeve çizmektedir. Mahkeme, idarenin hizmet gerekleri doğrultusunda aile hekimlerine getirdiği ikamet kuralı, denetim sıklığı ve afet durumlarındaki görevlendirmelere ilişkin düzenlemeleri üst hukuk normlarına ve kamu yararına uygun bulmuştur. Bu geniş kapsamlı içtihat, gelecekte sağlık mevzuatına ve aile hekimliği sistemine yönelik açılabilecek benzer davalarda idarenin takdir yetkisinin genişliğini ve kanuni dayanaklarını göstermesi bakımından yol gösterici bir kılavuz niteliğindedir.

UYUŞMAZLIĞIN KONUSU

Bir dernek federasyonu ve iki aile hekimi tarafından Sağlık Bakanlığı ile ilgili idarelere karşı açılan bu davada, 30 Haziran 2021 tarihinde yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin birçok farklı maddesinin iptali talep edilmiştir. Davacılar; aile hekimlerinin ve aile sağlığı çalışanlarının görev yaptıkları bölgede ikamet etme zorunluluğunun getirilmesinin, bir sözleşme dönemi içinde kullanılmayan yıllık izinlerin bir sonraki sözleşme dönemine aktarılamamasının ve aile sağlığı çalışanlarına izin verilirken veya görevlendirme yapılırken birlikte çalıştığı aile hekiminin onayının aranmamasının hukuka aykırı olduğunu ileri sürmüştür.

Ayrıca, aile sağlığı merkezlerinin denetiminin asgari altı ayda bir yapılmasını öngören kuralın idareye keyfiyet tanıdığı, olağanüstü durumlarda (deprem, sel, salgın vb.) yapılacak hizmetler için ek ücret ödenmemesinin anayasal angarya yasağına aykırı olduğu iddia edilmiştir. Davacılar, aile hekimliği ödemelerinde başarı performansı, sosyo-ekonomik gelişmişlik düzeyi kesintileri ile iş sağlığı ve güvenliği hizmetleri maliyetlerinin hekimlere yüklenmesinin yasal dayanaktan yoksun olduğunu savunarak, idari para kesintilerine ve çalışma şartlarına yönelik yirmiyi aşkın kuralın yürütmesinin durdurulmasını ve iptalini istemiştir.

HUKUKİ BİLGİ VE TEMEL KURALLAR

Uyuşmazlığın çözümü, idare hukukunun genel ilkeleri ile temel olarak 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası ve 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu çerçevesinde değerlendirilmiştir. Anayasa m.124 uyarınca, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabileceği kurala bağlanmıştır.

Aile hekimliği sisteminin temel dayanağı olan 5258 sayılı Kanun m.3 hükmünde, aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanlarının yıllık izinlerinin, yıl içinde çalışılan süre ile orantılı olmak ve ait olduğu sözleşme döneminde kullanılmak üzere otuz gün olduğu açıkça ifade edilmiştir. Ayrıca aynı maddede, personellere yapılacak ödeme tutarlarının tespitinde çalışılan bölgenin sosyo-ekonomik gelişmişlik düzeyi, kayıtlı kişi sayısı, hastalıkların takibi ve kontrolündeki başarı oranı gibi kriterlerin esas alınacağı bizzat kanun koyucu tarafından belirlenmiştir. Kanun, bu esaslar çerçevesinde kesintilerin ve detaylı düzenlemelerin çıkarılacak bir yönetmelikle belirleneceğini öngörmüştür.

İptal davalarında taraf ehliyeti açısından ise 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m.2 yol göstericidir. İdari yargıda bir iptal davası açılabilmesi için işlem ile davacı arasında güncel, kişisel ve meşru bir "menfaat ihlali" bağı bulunmalıdır. 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu, 5253 sayılı Dernekler Kanunu ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu m.19 bağlamında değerlendirme yapıldığında; memur sendikaları ve konfederasyonlarının üyeleri adına doğrudan dava açma ve onları temsil yetkisi kanunla açıkça bulunurken, derneklerin oluşturduğu federasyonların böyle bir yetkisi yoktur. Federasyonların, sadece kendi üyesi olan tüzel kişi derneklerin ortak menfaatini ihlal eden genel düzenlemelere karşı dava açma ehliyeti bulunmaktadır. Doğrudan kamu görevlilerinin bireysel mali veya özlük işlemlerine yönelik konularda dernek federasyonlarının dava açma ehliyeti kanunen mevcut değildir.

SOMUT OLAYA İLİŞKİN TESPİTLER

Danıştay 2. Dairesi, dosyanın incelenmesinde öncelikle ehliyet yönünden detaylı bir değerlendirme yapmıştır. Davacı sıfatı taşıyan dernek federasyonunun, sendikalar ve sendika konfederasyonlarına yasa ile özel olarak tanınan temsil ve iptal davası açma yetkisine sahip olmadığı, dernek federasyonlarının yalnızca üyesi olan derneklerin tüzel kişiliklerini ilgilendiren hukuki konularda dava açabileceği tespit edilmiştir. Bu nedenle federasyonun aile hekimlerinin mali ve özlük haklarına ilişkin açtığı dava doğrudan ehliyet yönünden reddedilmiştir. Benzer bir yaklaşımla, davacı statüsündeki iki aile hekiminin de kendilerini doğrudan ilgilendirmeyen, yalnızca "aile sağlığı çalışanlarının" mali haklarına ve kesintilerine yönelik düzenlenen maddelerde menfaat ihlali bulunmadığından, bu maddeler yönünden de ehliyetleri olmadığına karar verilmiştir.

Esasa yönelik yapılan çok yönlü incelemede ise Mahkeme; aile hekimlerinin görev yaptıkları mahalde ikamet etmeleri yönündeki yönetmelik kuralının, doğrudan vatandaşın anayasal yaşam ve sağlık hakkıyla bağlantılı olduğunu, sağlık hizmetinin aksamadan sürekliliğini sağlama amacı taşıdığını ve mülki amir izni gibi istisnalar barındırdığını belirterek hukuka uygun bulmuştur. Yıllık izinlerin bir sonraki sözleşme dönemine devredilmemesi hususu ise, aile hekimliği sözleşmelerinin kural olarak iki mali yıl ile sınırlı olması ve yasanın izin kullanımını doğrudan "ait olduğu sözleşme dönemi" ile kısıtlaması nedeniyle kanuni sınırlara uygun görülmüştür.

Aile sağlığı çalışanlarına izin verilirken veya yerlerine görevlendirme yapılırken hekimin sadece bilgilendirilip onayının aranmaması, personelin imzaladığı sözleşmenin asıl tarafının doğrudan idare olması hasebiyle, idarenin hizmeti aksatmamak adına kullandığı meşru bir takdir yetkisi kapsamında değerlendirilmiştir. Mali hükümler yönünden yapılan incelemede; maaş ve gider ödemelerinde hastalık taramaları, kronik hasta takibindeki başarı oranları ve sosyo-ekonomik gelişmişlik düzeyi gibi performans kriterlerinin kullanılmasının, bizzat kanunun amir hükmünün doğrudan bir gereği olduğu tespit edilmiştir. İdare tarafından, hekimlere sunulan özel kiralık binalardaki kira kesinti miktarının il genelindeki kamu ortalamasının en fazla iki buçuk katı ile sınırlandırılması kuralı, doktorların çok daha yüksek kira bedelleri ödemesini engelleyen, tamamen onların lehine olan bir düzenleme olarak kabul edilmiştir.

Aynı şekilde olağanüstü deprem, sel veya salgın durumlarındaki hizmetler için ek ücret ödenmemesi, bu süreçlerde verilen sağlık görevlerinin hekimlerin asli sorumlulukları kapsamında kalması ve zaten görev yapılan günler için tam ücret alınması nedeniyle Anayasa'daki angarya yasağına aykırı bulunmamıştır. İş sağlığı ve güvenliği hizmetlerinin maliyetinin ve çalıştırılan personelin üçüncü kişilere vereceği zararların aile hekimlerince karşılanması ise hekimlerin "işveren" sıfatı taşımaları ve genel hukuk prensipleri gereği kusursuz sorumluluk ilkesi ışığında hukuka tam uyumlu bulunmuştur.

Sonuç olarak Danıştay 2. Dairesi, davacı federasyonun ve kısmen davacı aile hekimlerinin açtığı davanın ehliyet yönünden reddine, yargılama sürerken sonradan değiştirilmiş olan bir fıkra yönünden karar verilmesine yer olmadığına ve geriye kalan tüm iptal istemleri yönünden davanın esastan reddine karar vermiştir.