Danıştay Danıştay 2. Dairesi 2021/17880 E. 2025/2149 K.

Bu karar, Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin birçok hükmüne karşı açılan iptal davasında Danıştay'ın benimsediği temel yaklaşımı kapsamlı bir biçimde ortaya koymaktadır. Karar, idarenin sağlık hizmetlerinin etkinliğini artırmak ve kesintisiz yürütülmesini sağlamak amacıyla yaptığı düzenlemelerin, kanunun çizdiği sınırlar içinde kaldığı sürece hukuka uygun olduğunu vurgulamaktadır. Özellikle çalışma şartları, izin hakları, sözleşme dönemleri, ödeme ve kesinti kriterleri gibi konularda idarenin takdir yetkisi kamu yararı çerçevesinde tasdik edilmiştir. Ayrıca, idari yargıda iptal davası açma ehliyeti konusunda menfaat ihlali şartının son derece dar ve doğrudan bir ilişkiyi gerektirdiği açıkça belirtilmiştir.

Benzer idari düzenleme iptali davalarında bu karar, normlar hiyerarşisi ve idarenin alt düzenleme yetkisi açısından son derece önemli bir emsal niteliği taşımaktadır. Aile hekimliği sisteminin kendine özgü sözleşmeli yapısı dikkate alınarak, genel memuriyet rejimindeki bazı hakların bu sisteme birebir uygulanamayacağı içtihat edilmiştir. Aynı zamanda sendikaların dava açma ehliyetleri konusunda da yetki sınırları net bir şekilde çizilmiş; sadece doğrudan üye menfaatini etkileyen düzenlemeler için uyuşmazlık çıkarılabileceği, aksi halde ehliyet yönünden davanın reddedileceği uygulamada somutlaşmıştır.

UYUŞMAZLIĞIN KONUSU

Davacılar olan bir sendika ve sendika üyesi hekimler, Sağlık Bakanlığına karşı iptal davası açmıştır. Dava, 30 Haziran 2021 tarihinde yürürlüğe giren Aile Hekimliği Sözleşme ve Ödeme Yönetmeliği'nin birçok maddesinin iptali talebiyle oluşturulmuştur. Davacılar, yeni yönetmelikle getirilen düzenlemelerin aile hekimlerinin ve aile sağlığı çalışanlarının haklarını ihlal ettiğini öne sürmüştür. Özellikle ikamet zorunluluğu getirilmesi, kullanılmayan yıllık izinlerin bir sonraki sözleşme dönemine devredilmemesi, maaş ve ödenek kesintileri, aile sağlığı çalışanı izne ayrılırken hekimin onayının aranmaması, olağanüstü durumlarda ek ödeme yapılmaması ve kiralama bedellerine getirilen üst sınırlar gibi birçok konudaki uygulamanın iptali talep edilmiştir. İdare ise söz konusu düzenlemelerin vatandaşlara kesintisiz sağlık hizmeti sunmak amacıyla ve tamamen kanuna uygun şekilde hazırlandığını savunarak davanın reddini istemiştir.

HUKUKİ BİLGİ VE TEMEL KURALLAR

Mahkeme, uyuşmazlığı çözerken öncelikle normlar hiyerarşisi ve idarenin düzenleme yetkisini detaylı biçimde ele almıştır. Türkiye Cumhuriyeti Anayasası m.124 uyarınca Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabileceği vurgulanmıştır.

Sağlık personelinin statüsü, görev tanımları ve mali hakları 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu m.3 ve m.8 kapsamında özel olarak düzenlenmiştir. Bu maddelerde, aile hekimlerine ve aile sağlığı çalışanlarına yapılacak ödeme tutarları, indirim oranları, çalışma usul ve esasları, izin kullanımları ile sözleşme feshi şartlarının Cumhurbaşkanınca çıkarılacak bir yönetmelikle belirleneceği açıkça kurala bağlanmıştır.

İptal davalarındaki dava açma ehliyeti ise 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m.2 kapsamında katı bir şekilde değerlendirilmiştir. Kanun, idari işlemlerin iptali için "menfaat ihlali" koşulunu aramaktadır. Danıştay'ın yerleşik içtihatlarına göre, bir düzenleyici işlemin iptal davasına konu edilebilmesi için, dava açan kişi veya kurum ile işlem arasında doğrudan, meşru ve güncel bir menfaat bağının bulunması şarttır.

Ayrıca sendikaların dava açma yetkisi 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu m.19 uyarınca incelenmiştir. Sendikalar, yalnızca kendi üyelerinin ortak ekonomik, sosyal ve mesleki haklarını korumak amacıyla hareket edebilirler. Üyelerinin statüsünü doğrudan etkilemeyen, örneğin yalnızca aile sağlığı çalışanlarına yönelik maddi düzenlemeler hakkında, hekim sendikalarının ve bizzat hekimlerin dava açma ehliyeti bulunmamaktadır. Bu husus, idare hukukundaki sübjektif ehliyet kuralının mutlak bir uygulamasıdır.

SOMUT OLAYA İLİŞKİN TESPİTLER

Danıştay, dava dosyasını incelediğinde öncelikle iptal davalarındaki ehliyet kuralı yönünden bir değerlendirme yapmıştır. Davacı hekimlerin ve sendikanın, aile sağlığı çalışanlarının ödeme ve kesintilerini düzenleyen maddelere karşı dava açma ehliyetlerinin bulunmadığı tespit edilmiştir. Bu sebeple davanın bu kısımları doğrudan menfaat ihlali yokluğu sebebiyle reddedilmiştir. Ayrıca, iptali istenen bazı fıkralardaki oranların dava devam ederken yeni bir yönetmelikle değiştirildiği görülmüştür. Bu nedenle, hukuki geçerliliği kalmayan maddeler hakkında karar verilmesine yer olmadığına hükmedilmiştir.

Esastan incelenen maddeler yönünden ise mahkeme, idarenin tüm düzenlemelerini kamu yararı ve hizmet gerekleri çerçevesinde kanuna uygun bulmuştur. Aile hekimlerinin ikamet adreslerinin görev yaptıkları mahalde olmasının esas kılınması, sağlık hizmetinin aciliyeti ve sürekliliği açısından haklı bir düzenleme olarak kabul edilmiştir. Yıllık izinlerin yalnızca kendi sözleşme dönemi içinde kullanılması ve sonraki sözleşme dönemine aktarılamaması kuralının ise sözleşmeli çalışma hukukuna ve 5258 sayılı Kanun'a uygun olduğu tespit edilmiştir.

Mahkeme, aile sağlığı çalışanına izin verilirken aile hekiminin yalnızca bilgilendirilmesinin yeterli olmasını ve ayrıca onayının aranmamasını idari kamu hizmetinin aksamaması adına meşru kabul etmiştir. Aynı şekilde aile sağlığı merkezlerinde asgari altı ayda bir denetim yapılması, kiralama bedellerine idarece üst sınır getirilmesi ve deprem, sel gibi olağanüstü hallerde önceden belirlenenler dışında ek ödeme yapılmaması gibi diğer hususların tümünün yasal çerçevede olduğuna kanaat getirilmiştir.

Sonuç olarak Danıştay 2. Dairesi, iptali istenen yönetmelik hükümlerinin bir kısmı hakkında ehliyet ve konusuz kalma nedenleriyle usulden, diğer kısımlar hakkında ise hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle esastan davanın reddi yönünde karar vermiştir.