Karar Bülteni

KARARIN KÜNYESİ

• Anayasa Mahkemesi iptal kararları derdest davalara uygulanır.
• Kanuni dayanağı iptal edilen yönetmelik hükmü uygulanamaz.
• Aile sağlığı çalışanı sözleşme feshi kanuna dayanmalıdır.
• Hukuki dayanaktan yoksun idari işlemler hukuka aykırıdır.

Bu karar, Anayasa Mahkemesi tarafından verilen iptal kararlarının, henüz kesinleşmemiş ve yargılaması devam eden (derdest) davalara olan doğrudan etkisini şüpheye mahal bırakmayacak şekilde gözler önüne sermektedir. Somut olayda, aile sağlığı çalışanlarının sözleşmelerinin feshine dair usul ve esasları düzenleyen yönetmeliğin yasal dayanağı olan temel kanun hükmünün Anayasa Mahkemesince iptal edilmesi, idari işlemin meşruiyet zeminini tamamen çökertmiştir. Yüksek Mahkeme, kanuni dayanağı kalmayan bir yönetmelik hükmüne göre tesis edilen sözleşme feshi işleminin esastan hukuka uygunluk denetiminin yapılamayacağını net bir şekilde ifade etmiştir. İdarenin dayandığı normun Anayasa'ya aykırılığının saptanması, o norma dayanan işlemin de kendiliğinden hukuka aykırı hale gelmesine neden olmuştur.

Kararın benzer davalardaki emsal etkisi son derece güçlü ve belirleyicidir. Özellikle sağlık mevzuatı ve aile hekimliği uygulamaları kapsamında sözleşmesi tek taraflı feshedilen aile hekimleri ve aile sağlığı çalışanları için kritik bir hukuki güvence mekanizması sağlamaktadır. İdarenin, personelin temel hak ve özgürlükleri ile çalışma haklarını sınırlandıran işlemleri tesis ederken, mutlaka açık, öngörülebilir ve yasal bir kanuni çerçeveye dayanması gerektiği prensibi perçinlenmiştir. AYM iptal kararlarının geriye yürümezliği kuralının, Anayasa'ya aykırılığı tespit edilmiş bir kuralın derdest davalarda uygulanmasını meşrulaştırmayacağı yönündeki istikrarlı idari yargı içtihadı sürdürülmüştür. Bu emsal karar, idarenin sınırsız ve belirsiz bir düzenleme yetkisi kullanamayacağını gösteren çok önemli bir hukuki rehber niteliği taşımaktadır.

UYUŞMAZLIĞIN KONUSU

İstanbul ili Bağcılar ilçesinde bulunan bir Aile Sağlığı Merkezinde aile sağlığı çalışanı (ebe) olarak görev yapmakta olan davacı, geçirdiği mevcut hastalık nedeniyle ebe sıfatıyla görev yapmasının uygun olmadığına dair düzenlenen sağlık kurulu raporu gerekçe gösterilerek, İstanbul Valiliği tarafından aile sağlığı çalışanı hizmet sözleşmesinin feshedilmesi üzerine bu iptal davasını açmıştır. İdare, mevzuat gereği memuriyet şartlarının kaybedildiği iddiasıyla tek taraflı fesih işlemi uygulamıştır.

Davacı ise son aldığı sağlık raporunda hastalığının kısmi iyileşme durumu ile devam ettiğinin açıkça belirtildiğini, ortaya çıkan bu sağlık probleminde kendisinin herhangi bir kusuru bulunmadığını ve halen İl Sağlık Müdürlüğü emrinde ebe kadrosuyla görev yapmaya devam ettiğini iddia etmiştir. Ayrıca, kişisel husumet beslendiğini, asılsız iddialarla hakkında sürekli soruşturmalar başlatılarak kendisine işyerinde sistematik mobbing uygulandığını öne sürmüş ve valilik işleminin hukuka aykırı olduğunu belirterek iptalini talep etmiştir.

HUKUKİ BİLGİ VE TEMEL KURALLAR

Uyuşmazlığın çözümü, aile hekimliği mevzuatı ile temel Anayasa hukuku prensiplerinin birlikte değerlendirilmesini zorunlu kılmaktadır. İhtilafın temelinde, idari işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan 5258 sayılı Aile Hekimliği Kanunu m.8/2 kuralı yer almaktadır. Bu kanun maddesinde, aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarıyla yapılacak sözleşmede yer alacak hususların ve özellikle "sözleşmenin feshini gerektiren nedenlerin" yönetmelikle düzenleneceği hüküm altına alınmıştır. İdare de bu kanuni atfa dayanarak çıkardığı yönetmelik ile fesih işlemlerini gerçekleştirmiştir.

Ancak, kanunda yer alan "sözleşmenin feshini gerektiren nedenler" ibaresi, Anayasa Mahkemesinin 21.06.2022 tarihli iptal kararıyla hukuk aleminden kaldırılmıştır. Anayasa Mahkemesi bu kararında, kamu görevlilerinin güvencelerine ilişkin hususların ve temel hakların sınırlandırılmasının mutlak surette kanunla düzenlenmesi gerektiğini, kanuni sınırlar ve temel ilkeler belirlenmeden doğrudan yönetmeliğe atıf yapılmasının idareye sınırsız ve belirsiz bir düzenleme yetkisi verdiğini vurgulamıştır.

Bu iptal kararının derdest davalara etkisi noktasında Türkiye Cumhuriyeti Anayasası m.153 kuralı devreye girmektedir. Anayasa'ya göre iptal kararları geriye yürümez. Ne var ki, Danıştay'ın yerleşik içtihatlarına göre, bir kanun hükmünün Anayasa'ya aykırı bulunarak iptal edildiği bilindiği halde, derdest yargılamaların iptal edilmiş bu kurallara göre sürdürülmesi, hukuk devleti ve Anayasa'nın üstünlüğü ilkelerini ihlal eder. Dolayısıyla idari işlemin dayanağı olan yasal norm Anayasa Mahkemesince iptal edildiğinde, bu norm henüz kesinleşmemiş davalarda uygulanamaz ve idari işlem dayanaksız kalarak sakatlanır.

SOMUT OLAYA İLİŞKİN TESPİTLER

Danıştay 2. Dairesi tarafından yapılan incelemede, davacının aile sağlığı çalışanı hizmet sözleşmesinin feshine dayanak teşkil eden idari işlemin hukuki temelleri detaylı bir biçimde irdelenmiştir. Sözleşmenin feshine ilişkin söz konusu idari işlem, mülga Aile Hekimliği Ödeme ve Sözleşme Yönetmeliği hükümlerine dayanılarak tesis edilmiştir. Bu yönetmeliğin temel yasal dayanağı ise 5258 sayılı Kanun m.8/2 kapsamında yer alan kuraldır.

Somut olayda, idari işlemin tesisinden sonra, işlemin doğrudan dayanağı olan yasa kuralının Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edildiği açıkça tespit edilmiştir. Anayasa Mahkemesi, kanunla düzenlenmesi öngörülen ve personelin temel haklarının sınırlandırılmasına neden olan sözleşme feshi hallerinin, genel ilkeler ortaya konulmadan ve kanuni çerçevesi kesin hatlarıyla çizilmeden tamamen yönetmeliğe bırakılmasını Anayasa'ya aykırı bularak iptal etmiştir.

Ortaya çıkan bu yeni hukuki durum karşısında, davacının sözleşmesinin feshini gerektirecek tıbbi eylemlerin veya sağlık şartlarının somut olarak gerçekleşip gerçekleşmediğinin, idari işlemin tesis edildiği tarihteki mevzuat uyarınca mahkemelerce değerlendirilmesine ve esastan yargısal denetiminin yapılmasına hukuken imkan kalmamıştır. İdari işlemin dayandığı üst normun Anayasa'ya aykırılığı tespit edilerek hukuk aleminden silinmesi, alt norma dayanılarak tesis edilen sözleşme feshi işlemini de tamamen hukuki dayanaktan yoksun bırakmıştır.

Derece mahkemeleri her ne kadar davacının mevcut hastalığı nedeniyle ebe olarak görev yapmasının uygun olmadığına dair sağlık kurulu raporunu ve ilgili memuriyet mevzuatı hükümlerini dikkate alarak davanın reddine karar vermiş olsa da, temel dayanak normun Anayasa Mahkemesince iptal edilmesi sebebiyle bu hukuki değerlendirmeler bütünüyle isabetsiz hale gelmiştir. Yasal dayanağı çöken bir idari işlem üzerinden bireyin çalışma hakkının sonlandırılması, hukuk devleti ilkesiyle kesinlikle bağdaşmamaktadır. Bu nedenlerle, hukuki dayanaktan yoksun kalan sözleşme feshi işleminde hukuka uyarlık görülmemiştir.

Sonuç olarak Danıştay 2. Dairesi, idari işlemin yasal dayanağının Anayasa Mahkemesince iptal edilmesi sebebiyle işlemin hukuka aykırı hale geldiği gerekçesiyle davanın reddi yönündeki istinaf başvurusunu reddeden Bölge İdare Mahkemesi kararını bozmuştur.