Danıştay Danıştay 12. Dairesi 2021/7001 E. 2023/1702 K.

Bu karar, kamu kurumlarında ve özellikle taşra teşkilatlarında görev yapan üst düzey yöneticilerin izin kullanım usullerine dair idarenin düzenleme ve takdir yetkisinin sınırlarını somut bir şekilde çizmesi bakımından idare hukuku alanında büyük bir önem taşımaktadır. Devlet memurlarının anayasal ve yasal bir dinlenme hakkı olan yıllık ve mazeret izin haklarının kullanılması sırasında, idarenin kamu hizmetinin kesintiye uğramaması adına "ön izin" veya "çift amir onayı" gibi kademeli denetim mekanizmaları ihdas etmesinin, izin hakkının özüne dokunan bir müdahale olmadığı ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'na aykırılık teşkil etmediği açıkça vurgulanmıştır. Özellikle tapu sicilinin tutulması gibi devletin doğrudan ve kusursuz mali sorumluluğu bulunduğu son derece hassas görev alanlarında, idarenin doğabilecek personel açıklarına karşı önceden önlem alması ve personel planlamasını hiyerarşik silsile içinde sıkı kurallara bağlaması idari işleyişin doğal bir gereği olarak makul görülmüştür.

Kararın hukuki benzer davalardaki emsal etkisi ve uygulamadaki önemi açısından incelendiğinde, bu yargı kararı, mülki idare sistemi içinde yer alan ancak aynı zamanda kendi bölge teşkilatı hiyerarşisi bulunan kurum yöneticilerinin çalışma usullerine güçlü bir ışık tutmaktadır. Taşra teşkilatında görevli ilçe müdürlerinin mülki idare amiri olan kaymakamın onayının yanı sıra, kendi hiyerarşik silsilesindeki idari amirlerinden yani bölge müdürlerinden de elektronik onay almasını öngören iç idari genelgelerin normlar hiyerarşisine ve hukuka uygun olduğu tescillenmiştir. Kamu personeli tarafından sıklıkla bürokratik bir engel, iş yükü artışı veya "modern mobbing" aracı olarak şikayet konusu edilen çift onaylı izin süreçlerinin, idari hizmetin etkinliği, vatandaşın mağduriyetinin önlenmesi ve hizmetin sürekliliği gerekçesiyle yasal ve meşru kabul edilmesi oldukça kritiktir. Bu hukuki tespit, sadece tapu teşkilatı için değil, benzer dikey ve yatay teşkilat yapısına sahip tüm bakanlıklar ve genel müdürlüklerin personel izin yönergeleri ile işleyiş pratikleri için çok güçlü bir hukuki dayanak ve emsal niteliği taşıyacaktır.

UYUŞMAZLIĞIN KONUSU

Afyonkarahisar ili sınırları içerisinde bir ilçede Tapu Müdürü olarak görev yapan davacı, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı onayı ile yürürlüğe konulan Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Personel İzinleri Genelgesi'nin ilgili bir maddesinin iptali istemiyle kuruma karşı dava açmıştır. Dava konusu edilen genelge hükmü, ilçelerde görev yapan tapu müdürlerinin yıllık ve mazeret izinlerini kullanabilmeleri için, ilçe mülki idare amiri olan kaymakamın onayından önce bağlı bulundukları bölge müdüründen de elektronik sistem (EBYS) üzerinden "ön izin" almalarını zorunlu kılmaktadır. Davacı, devlet memurlarının yıllık izinlerinin kullanımında 657 sayılı Kanun'a göre amirin tekil olması gerektiğini, hem kaymakamın hem de bölge müdürünün onayının birlikte aranmasının yasaya aykırı olduğunu iddia etmiştir. Bu uygulamanın çalışanın en temel haklarından olan izne ayrılmayı sıkıntılı ve meşakkatli bir sürece dönüştürdüğünü, aralarında ast-üst ilişkisi olmayan kaymakam ile bölge müdürü arasında iradeleri bir araya getirme sorumluluğunun tapu müdürüne bırakıldığını ve bu durumun personele yönelik adeta modern bir mobbing aracı haline geldiğini savunan ilçe tapu müdürü, söz konusu idari düzenlemenin iptal edilmesini talep ederek hukuki süreci başlatmıştır.

HUKUKİ BİLGİ VE TEMEL KURALLAR

Uyuşmazlığın çözümü, temel olarak kamu görevlilerinin izin haklarını düzenleyen genel yasalar ile idarenin kendi teşkilat yapısını düzenleme yetkisi arasındaki hassas dengenin kurulmasına dayanmaktadır. Konunun temelini oluşturan 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu m. 103 hükmünde, yıllık izinlerin amirin uygun bulacağı zamanlarda toptan veya ihtiyaca göre kısım kısım kullanılabileceği kuralı yer almaktadır. Anılan yasa maddesi, iznin veriliş yöntemine ve taşra teşkilatında hangi amirlerin silsile halinde yetkili kılınacağına dair detaylı ve kısıtlayıcı bir usul belirlememiş, bu alanı büyük ölçüde idarenin kendi iç düzenleme yetkisine bırakmıştır.

Diğer taraftan, kurumun teşkilat yapısını ve hiyerarşik işleyişini belirleyen 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi m. 483 hükmü, bölge müdürlerini, kendilerine bağlı birimlerin amiri ve taşra teşkilatındaki en yetkili temsilcisi olarak açıkça tanımlamıştır. Bu düzenlemeye göre bölge müdürleri, görevli oldukları bölge sınırlarındaki iş ve işlemlerden dolayı üst kademelere karşı doğrudan sorumludur. Ayrıca, tapu hizmetlerinin hukuki niteliği gereği 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu m. 1007 uyarınca, tapu sicilinin tutulmasından doğan bütün zararlardan devletin doğrudan ve kusursuz sorumluluğu bulunmaktadır. Bu denli ağır bir hukuki ve mali sorumluluk altındaki idarenin, il ve ilçe tapu müdürlüklerinde vatandaşlara sunulan hizmetin hiçbir şekilde aksamaması için 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi m. 480 kapsamında personel sayısını ve izinleri planlama zorunluluğu, idare hukukunun genel prensipleriyle uyumludur. İdarenin yetki devri ve hiyerarşi kuralları çerçevesinde, kanunların kendisine verdiği kamu hizmetini etkin ve kesintisiz yürütme ödevini yerine getirirken, iç işleyişe dair genelge ve yönergelerle kurallar koyması hukuka uygundur.

SOMUT OLAYA İLİŞKİN TESPİTLER

Danıştay 12. Dairesi, uyuşmazlığa konu Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Personel İzinleri Genelgesi'nin ilgili hükmünün iptali istemini incelerken, öncelikle idarenin düzenleme yetkisinin sınırlarını ve sunulan kamu hizmetinin hassas niteliğini detaylıca ele almıştır. Yapılan hukuki incelemede, taşra teşkilatında ilçelerde görev yapan tapu müdürlerine izin verme konusunda asli yetkilinin ilçe mülki idare amiri olan kaymakam olduğu Mahkeme tarafından tartışmasız bir şekilde kabul edilmiştir. Ancak, tapu dairelerinin sunduğu kamu hizmetinin kesintisiz bir şekilde yürütülmesi zorunluluğu da devletin sorumluluğu açısından göz ardı edilmemelidir.

Mahkeme, tapu müdürünün izinli veya raporlu olduğu dönemlerde birim içerisinde müdürlüğe vekâlet edecek yeterli ve yetkili personelin bulunmaması halinde, ilçe dışından veya bölge yetki alanındaki diğer birimlerden personel görevlendirme yetkisinin ilçe kaymakamlarında bulunmadığını mevzuat çerçevesinde tespit etmiştir. Bu tür acil durumlarda hizmetteki boşluğu doldurmak amacıyla personel görevlendirme yetkisi, teşkilat hiyerarşisi gereği doğrudan bölge müdürlüğüne aittir. Bu nedenle, vatandaşların mağdur olmaması, tapu işlemlerinin aksamadan, kusursuz ve etkin biçimde işlemesini sağlayabilmek için gerekli geçici personel sayısını planlama ve koordine etme sorumluluğu yasal olarak bölge müdürünün omuzlarındadır.

Kararın gerekçesinde, memurların genel kanunu niteliğindeki 657 sayılı Kanun'da yer verilen izin hakkı düzenlemesinin, iznin fiili olarak kullanılış usulüne ilişkin katı ve tek tip bir sınırlama getirmediği özellikle vurgulanmıştır. Bölge müdürünün, kendisine bağlı birimlerin amiri sıfatıyla tapu sicilinin tutulmasındaki devletin maddi sorumluluğunu da gözeterek, bağlı personelin izin planlamasına idari bir güvence olarak dâhil edilmesi hukuk kuralları çerçevesinde makul karşılanmıştır. Bu bağlamda, tapu müdürünün kaymakamdan resmi izin onayı almadan hemen önce bölge müdüründen elektronik ortamda bir form aracılığıyla ön izin almasını öngören idari düzenlemenin, personel yetersizliği krizlerini önlemeye yönelik olduğu ve idarenin hizmet gerekleri doğrultusunda hareket ettiği belirtilmiştir. Yapılan bu çift aşamalı düzenlemenin, davacının iddia ettiği gibi personele yönelik modern bir mobbing veya yıldırma aracı olmadığı, tamamen kamusal faydayı ve devlet hizmetinin kesintisiz sürekliliğini temin etmeyi hedeflediği kanaatine varılmıştır.

Sonuç olarak Danıştay 12. Dairesi, taşra teşkilatında görev yapan tapu müdürlerinin izinleri konusunda kaymakam ile birlikte bölge müdürlerinin de yetkilendirilmesine ilişkin dava konusu düzenlemede hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddi yönünde karar vermiştir.