Danıştay Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu 2023/2889 E. 2024/892 K.

Bu karar, kamu kurumlarında çalışan devlet memurlarının yıllık veya mazeret izinlerinin kullandırılması sürecinde yetkili amirlerin kimler olabileceği konusunda idarenin sahip olduğu takdir ve düzenleme yetkisinin sınırlarını çizmesi bakımından büyük önem taşımaktadır. İlgili kanun metninde "amir" ifadesinin tekil olarak yer alması, idarenin kendi kurumsal teşkilat yapısı ve sunulan hizmetin kendine has gerekleri doğrultusunda, izin onay sürecine hiyerarşik yapıdaki diğer üst düzey yöneticileri dahil edemeyeceği şeklinde dar ve kısıtlayıcı bir biçimde yorumlanamaz. Mahkeme, idari hiyerarşi zinciri içerisinde taşra teşkilatının amiri konumunda bulunan bölge müdürünün, ilçedeki mülki idare amiri olan kaymakam ile birlikte izin sürecinde yetkilendirilmesini mevzuatın ruhuna ve kamu yararına uygun bulmuştur.

Uygulamadaki emsal etkisi açısından bu karar, özellikle geniş bir taşra teşkilatlanması bulunan kamu idarelerinin, personel izinlerini planlarken birden fazla amirin onayını gerektiren genelgeler, yönergeler veya yönetmelikler çıkarabileceğini hukuken teyit etmektedir. Kamu hizmetinin, özellikle tapu sicilinin tutulması gibi devletin kusursuz sorumluluğunun bulunduğu kritik alanlarda kesintisiz yürütülmesi zorunluluğu, idareye bu tür organizasyonel tedbirleri alma hakkı tanımaktadır. Bu doğrultuda, idarenin sırf hizmetin düzenli işlemesini temin etmek amacıyla getirdiği ve tüm personeli kapsayan objektif iç işleyiş kurallarının, açıkça kanuna aykırı olmadığı sürece çalışanlar üzerinde bir mobbing veya hak ihlali olarak nitelendirilemeyeceği yargı kararıyla net bir biçimde ortaya konulmuştur.

UYUŞMAZLIĞIN KONUSU

Bir kamu çalışanı, Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü tarafından yürürlüğe konulan Personel İzinleri Genelgesi'nde yer alan bir düzenlemenin hukuka aykırı olduğu iddiasıyla kurum aleyhine iptal davası açmıştır. Uyuşmazlığın temel nedeni, ilçelerde görev yapan tapu müdürlerinin yıllık veya mazeret izni kullanmak istediklerinde, bu izni hem ilçenin en büyük mülki idare amiri olan kaymakamdan hem de bağlı bulundukları bölge müdüründen birlikte onaylatmak zorunda bırakılmalarıdır.

Davacı, memur kanunlarında izin vermeye yetkili amirin tek bir kişi olarak belirtildiğini, idarenin bu kanuni düzenlemeyi aşarak izin onay sürecine ikinci bir amiri dahil etmesinin yasal dayanaktan yoksun olduğunu ileri sürmüştür. Ayrıca, iki ayrı makamdan birden izin alma zorunluluğunun uygulamada çalışanları zorladığını, gereksiz bürokratik engeller yarattığını ve bu kuralın çalışanlar üzerinde idari bir psikolojik baskı, yani mobbing aracı olarak kullanıldığını iddia etmiştir. Bu doğrultuda, genelgedeki "Kaymakam ve Bölge Müdürü ikilisi tarafından izin verilir" şeklindeki kuralın iptal edilmesi talep edilmiştir.

HUKUKİ BİLGİ VE TEMEL KURALLAR

Uyuşmazlığın çözüme kavuşturulmasında, devlet memurlarının genel çalışma ve izin usullerini düzenleyen yasal mevzuat ile idarelerin kendi taşra teşkilat yapılarını ve görev tanımlarını belirleyen özel hukuk kuralları birlikte ele alınmıştır. Bu çerçevede ilk olarak başvurulan kural, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu m.103 hükmüdür. Söz konusu kanun maddesinde, devlet memurlarının yıllık izinlerinin, amirin uygun bulacağı zamanlarda toptan veya ihtiyaca göre kısım kısım kullanılabileceği kurala bağlanmıştır. Ancak ilgili yasa metni, bu iznin tam olarak hangi makamlar tarafından veya hangi hiyerarşik silsile izlenerek verileceğine dair kazuistik bir detay içermemekte, yetkili amirlerin kimler olacağının belirlenmesini kurumların kendi iç düzenlemelerine ve ikincil mevzuatlarına bırakmaktadır.

Bununla birlikte, kamu idarelerinin taşra teşkilatlanması hiyerarşisini düzenleyen 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi m.483 hükmü, uyuşmazlığın idare hukuku prensipleri çerçevesinde çözülmesinde belirleyici olmuştur. Bu kararname kuralına göre bölge müdürleri, kendilerine bağlı bulunan birimlerin doğrudan amiridir ve kurumu taşra teşkilatında temsil eden en yetkili makamdır. Bölge müdürleri, yetki alanındaki tüm iş ve işlemlerin eksiksiz ve düzenli yürümesinden dolayı üst kademelere karşı doğrudan sorumluluk taşımaktadır.

Ayrıca uyuşmazlıkta, kurumun personel yönetim esasları incelenmiş; disiplin amirliği yetkisi ile idari işleyişe dair personel planlaması yapma yetkisinin tamamen aynı kavramlar olmadığı hukuken vurgulanmıştır. İdarenin düzenleme yetkisi kapsamında, hizmetin etkinliğini sağlamak amacıyla kanunlara aykırı düşmeyen genelgelerle bu boşlukları doldurması idare hukukunun doğal bir sonucudur.

SOMUT OLAYA İLİŞKİN TESPİTLER

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu ve davaya ilk derece mahkemesi sıfatıyla bakarak uyuşmazlığın esasına giren Danıştay Onikinci Dairesi, idarenin düzenleme yetkisinin sınırlarını kamu hizmetinin niteliğini dikkate alarak detaylı bir şekilde değerlendirmiştir. Yargı makamları öncelikle, tapu sicilinin tutulmasının devletin kusursuz sorumluluğu altında olan, son derece hassas ve hayati bir kamu hizmeti olduğunu vurgulamıştır. Vatandaşların mülkiyet haklarının korunması için bu hizmetin hiçbir aksamaya mahal vermeden, ciddiyetle ve kesintisiz bir biçimde sürdürülmesi yasal bir zorunluluktur.

Mahkemenin tespitlerine göre, bu ağır sorumluluk çerçevesinde, idarenin vatandaşlara sunduğu hizmetin kesintiye uğramaması adına gerekli personel sayısını planlama ve izne ayrılacak müdürlerin yerine vekalet edecek liyakatli kişileri organize etme görevi tartışmasızdır. 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi hükümleri gereğince bölge müdürlerine, bölgesindeki tüm işlemlerden dolayı üst makamlara karşı açık bir idari sorumluluk yüklenmiştir. Bir bölge müdürünün kendisine bağlı ilçelerdeki tapu müdürlüklerinin idari işleyişinden ve hizmet kalitesinden sorumlu tutulurken, bu müdürlüklerin sevk ve idaresinden sorumlu en tepe yöneticilerinin izin planlaması konusunda tamamen yetkisiz bırakılması, idare hukukunun hiyerarşi ve hizmet bütünlüğü prensiplerine açıkça aykırı düşecektir.

Yüksek mahkeme, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu içerisinde yer alan amir kavramının tekil olarak kullanılmasının, iznin hizmet gerekleri doğrultusunda birden fazla amirin organizasyonuna bağlanmasına yasal bir engel teşkil etmediğini tespit etmiştir. Davacı tarafın, bu çift onaylı izin prosedürünün doğrudan doğruya bir mobbing aracı olduğu yönündeki iddiaları ise mahkeme heyeti tarafından dayanaktan yoksun bulunmuştur. Çünkü ilgili genelge ile getirilen kural, belirli bir şahsa yönelik husumetle alınmış bireysel bir karar olmayıp, tüm ilçe tapu müdürlerini kapsayan, kurumun hizmet planlamasını sağlıklı yapabilmesini amaçlayan genel ve objektif bir düzenleyici işlemdir.

Sonuç olarak Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, dava konusu genelge hükmünün hukuka ve hizmet gereklerine uygun olduğu yönünde karar vermiştir.