Karar Bülteni

KARARIN KÜNYESİ

• İdari işlem kaynaklı zararlarda ön başvuru aranmaz.
• Emeklilik onayı idari eylem değil idari işlemdir.
• Zarar idari işleme dayanıyorsa doğrudan dava açılabilir.
• Eylem ve işlem ayrımı dava açma usulünü değiştirir.

Bu karar, idare hukukunun en temel tartışma alanlarından biri olan idari işlem ile idari eylem ayrımının, dava açma usullerine ve dava şartlarına etkisini net bir şekilde ortaya koyması bakımından büyük önem taşımaktadır. Davacının baskı ve mobbing iddialarıyla emekliye sevk edildiği gerekçesiyle açtığı tam yargı davasında, yerel mahkeme uyuşmazlığı bir idari eylem olarak nitelendirip ön başvuru şartı aramıştır. Ancak Danıştay, zararın kaynağının doğrudan doğruya yetkili makamlarca tesis edilen "emeklilik işlemi" olduğuna dikkat çekerek, idari işlemlerden doğan zararların tazmininde İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 13. maddesinde düzenlenen idareye ön başvuru zorunluluğunun bulunmadığına hükmetmiştir.

Benzer davalarda bu içtihat, davacıların hukuki yol arayışlarında usul ekonomisi ve hak arama hürriyeti bağlamında ciddi bir emsal etkisi yaratacaktır. Uygulamada sıklıkla karşılaşılan mobbing, istifaya zorlama veya irade dışı emekliliğe sevk etme gibi durumlarda, şayet ortada idarece alınmış yazılı bir idari işlem (örneğin atama veya emeklilik onayı) varsa, vatandaşların doğrudan tam yargı davası açabileceği tescillenmiştir. Böylelikle, idareye başvuru şartının yanlış yorumlanması sebebiyle davanın idari mercie tevdii veya usulden reddi gibi zaman kaybettiren engellerin önüne geçilerek, adalete erişim hakkının daha etkin kullanılması sağlanmış olacaktır.

UYUŞMAZLIĞIN KONUSU

Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası bünyesinde bir şubede koruma ve güvenlik şefi olarak görev yapan davacı, Haziran 2017'de kurumdan emekliye ayrılmıştır. Davacı, bu emeklilik kararını kendi özgür iradesiyle almadığını, kurum tarafından kendisine sistematik şekilde mobbing uygulandığını, baskı ve tehditlerle zorla emeklilik dilekçesi verdirildiğini iddia etmiştir. Kurumun bu haksız uygulamaları nedeniyle ağır bir hizmet kusuru işlediğini ileri süren davacı, yaşadığı ciddi mağduriyetin giderilmesi amacıyla Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankasına karşı doğrudan tam yargı davası açmıştır. Davacı taraf, hukuka aykırı olduğunu savunduğu bu süreç nedeniyle uğradığı zararların telafisi için 1.080.401,00-TL tutarındaki maddi tazminatın, emekliye sevk edildiği tarih olan 23 Haziran 2017'den itibaren işleyecek yasal faiziyle birlikte idareden tahsil edilerek kendisine ödenmesini mahkemeden talep etmiştir.

HUKUKİ BİLGİ VE TEMEL KURALLAR

Uyuşmazlığın çözümünde temel alınan hukuki kurallar, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m.12 ve 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m.13 etrafında şekillenmektedir. İdare hukukunda, zararın kaynağına göre dava açma usulleri farklılık göstermektedir.

2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m.12, idari işlemlerden doğan zararların tazmini usulünü düzenlemektedir. Bu yasaya göre, hakları ihlal edilen ilgililer, idari işlem dolayısıyla Danıştaya, idare ve vergi mahkemelerine doğrudan doğruya tam yargı davası açabilecekleri gibi, iptal ve tam yargı davalarını birlikte de açabilirler. Ayrıca ilgililer, ilk önce idari işlemin iptali istemiyle dava açarak, bu davanın karara bağlanması üzerine verilecek kararın tebliği tarihinden itibaren veya bir işlemin icrası sebebiyle doğan zararlardan dolayı icra tarihinden itibaren yasal dava süresi içinde tam yargı davası açma hakkına da sahiptirler. Bu süreçte idareye ön başvuru yapılması zorunlu bir dava şartı değildir; başvuru yolu yalnızca ihtiyari bir hak olarak saklı tutulmuştur.

Buna karşılık, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m.13, idari eylemlerden doğan zararların tazmini yöntemini belirler. İdari eylemler neticesinde hakları ihlal edilmiş olan kişilerin, idari dava açmadan önce, eylemi öğrendikleri tarihten itibaren bir yıl ve her halde eylem tarihinden itibaren beş yıl içinde ilgili idareye başvurarak haklarının yerine getirilmesini istemeleri kanuni bir zorunluluktur. Ancak bu ön isteklerin kısmen veya tamamen reddedilmesi halinde veya zımni ret süresi geçtikten sonra idari yargıda tam yargı davası açılabilmektedir. Danıştay içtihatları ve doktrin prensipleri doğrultusunda, bir talebin idari işlemden mi yoksa idari eylemden mi kaynaklandığının tespiti, davanın ön şartlarının incelenebilmesi için hayati bir öneme sahiptir.

SOMUT OLAYA İLİŞKİN TESPİTLER

Danıştay 2. Dairesi tarafından dosya üzerinde yapılan incelemede, yerel mahkemenin davacının iddialarını hukuki nitelendirmede hataya düştüğü tespit edilmiştir. İlk derece mahkemesi konumundaki İdare Mahkemesi, davacının baskı ve mobbing iddialarını bir "idari eylem" olarak kabul etmiş ve bu nedenle dava açılmadan önce idareye başvurulması gerektiğine kanaat getirerek, idari merci tecavüzü (ön başvuru eksikliği) sebebiyle dava dilekçesinin kuruma tevdiine karar vermiştir. İstinaf mercii olan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi de bu kararı hukuka uygun bularak onamıştır.

Ancak Danıştay dava dosyasının içeriğini titizlikle değerlendirdiğinde, davacının maddi tazminat istemini doğrudan doğruya "emeklilik işlemlerine" dayandırdığını açıkça saptamıştır. Emeklilik, kurum tarafından tek taraflı irade açıklamasıyla tesis edilen, kişinin hukuki statüsünde değişiklik yaratan, idari davaya konu olabilecek kesin ve yürütülmesi zorunlu bir idari işlemdir. Davacının talep ettiği zarar da bu idari işlemin doğrudan bir neticesi olarak ortaya çıkmıştır.

Mevcut hukuki durumda, tazminat talebinin temel kaynağı olan emeklilik uygulamasının idari bir eylem olarak nitelendirilmesi hukuken mümkün değildir. Ortada bir idari işlem bulunduğundan, uyuşmazlığın çözümü 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m.12 çerçevesinde yapılmalıdır. Bu kanun maddesi uyarınca, idari işlemlerden kaynaklanan zararların tazmini talebiyle açılan tam yargı davalarında, idareye önceden başvurma ve bir ön karar alma zorunluluğu bulunmamaktadır. Dolayısıyla, yerel mahkemenin idari merci tecavüzü bulunduğu gerekçesiyle dilekçeyi idari kuruma tevdi etmesi ve Bölge İdare Mahkemesinin de bu kararı onaması usul kurallarına ve yerleşik Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu içtihatlarına açıkça aykırılık teşkil etmektedir.

Sonuç olarak Danıştay 2. Dairesi, uyuşmazlığın idari işlemden kaynaklanması sebebiyle ön başvuru şartı aranmadan davanın görülmesi gerektiği yönünde karar vererek istinaf başvurusunun reddine ilişkin Bölge İdare Mahkemesi kararını bozmuştur.