Karar Bülteni

KARARIN KÜNYESİ

• Disiplin cezası doğrudan teşvik kesintisi nedeni olamaz.
• Cezanın sanatsal performansa etkisi mutlaka somut olarak incelenmelidir.
• Hastalık izni personelin performansını ölçen bir araç yapılamaz.
• Performans kriterleri kamu hizmetinin verimliliğini nesnel biçimde ölçmelidir.

Bu karar, kamu kurumlarında sözleşmeli olarak istihdam edilen sanatçılara ve personellere ödenecek teşvik ikramiyelerinin belirlenmesinde kullanılan performans değerlendirme sistemlerinin hukuki sınırlarını net bir şekilde çizmektedir. Karar, teşvik ikramiyesi gibi performansa dayalı ödüllendirme sistemlerinde, salt bir disiplin cezası almış olmanın veya kanuni bir hak olan hastalık iznini kullanmanın, doğrudan ve otomatik bir teşvik kesintisi nedeni yapılamayacağını ortaya koyması bakımından idare hukuku alanında büyük önem taşımaktadır. İdarenin personeli motive etmek ve verimliliği artırmak amacıyla bir performans sistemi kurma yetkisi bulunsa da, bu yetkinin kullanımında getirilen kriterlerin son derece nesnel olması ve teşvik kurumunun kendi doğasıyla bağdaşması gerektiği kesin bir dille ifade edilmiştir.

Emsal niteliğindeki bu içtihat, idarelerin keyfi ve ölçüsüz performans kesintisi yapmasının önüne geçerek kamu görevlileri için ciddi bir güvence oluşturmaktadır. Danıştay, disiplin cezasının teşvik puanını doğrudan düşürmesini hukuka aykırı bulurken, disiplin cezasına konu edilen fiilin kişinin etkin ve verimli çalışmasını gerçekten zedeleyip zedelemediğinin somut olarak incelenmesi gerektiğine hükmetmiştir. Aynı doğrultuda, kişinin elinde olmayan ve tamamen öngörülemez bir durum olan hastalık veya refakat izninin performans düşüklüğü gibi değerlendirilemeyeceği ilkesi sağlamlaştırılmıştır. Bu yönüyle karar, kamu çalışanlarının özlük haklarının ve yasal izin kullanımlarının dolaylı yollarla bir cezalandırma aracına dönüştürülmesini engellemekte, idari işlemlerde hakkaniyet ilkesini pekiştirmektedir.

UYUŞMAZLIĞIN KONUSU

Bu uyuşmazlıkta, kültür ve sanat alanında faaliyet gösteren bir sendika, Kültür ve Turizm Bakanlığına karşı bir idari iptal davası açmıştır. Davanın temel sebebi, Bakanlığa bağlı koro ve topluluklarda sözleşmeli olarak görev yapan sanatçılara ödenecek teşvik ikramiyelerinin şartlarını belirleyen "İcra Performans Değerlendirmesine İlişkin Usul ve Esaslar" ile buna bağlı değerlendirme cetvelinin yürürlüğe konulmasıdır.

Davacı sendika, geçmişte uygulanmayan böyle bir performans ölçüm sisteminin aniden ve tamamen objektif olmayan kriterlerle hayata geçirilmesinin, sanatçılar arasında eşitsizliğe, keyfiliğe ve çalışma barışını bozan mobbing uygulamalarına yol açacağını iddia etmiştir. Bu nedenle ilgili cetvelin ve esasların tamamen iptal edilmesini talep etmiştir. Bakanlık ise bu uygulamanın, sanat kalitesini yükseltmek, kurumsal verimliliği artırmak ve sanatçılar arasında tatlı bir mesleki rekabet ortamı yaratmak amacıyla idari takdir yetkisi sınırları içerisinde getirildiğini savunmuştur.

HUKUKİ BİLGİ VE TEMEL KURALLAR

Uyuşmazlığın hukuki çözümünde mahkemenin dayandığı en temel mevzuat kuralı 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu m. Ek Geçici 16 hükmüdür. Bu madde uyarınca, Kültür ve Turizm Bakanlığının sanatla ilgili merkez ve taşra birimlerinde görev yapan orkestra, koro ve topluluk sanatçıları sözleşmeli statüde çalıştırılabilmekte ve bu personelin sözleşme esasları, ücret sınırları ile mali hakları Bakanlar Kurulu (güncel adıyla Cumhurbaşkanlığı) tarafından belirlenmektedir.

Bu kanuni yetkiye dayanılarak çıkarılan Devlet Sanatçıları ve Sanatçıların Sözleşmeli Olarak Çalıştırılmalarına Dair Esaslar adlı düzenlemenin 9. maddesi, sanatçılara mali yıl içinde ödenen normal dört ikramiyenin dışında ayrı bir teşvik mekanizması öngörmektedir. Buna göre, olağanüstü gayret ve çalışmaları sonucunda emsallerine göre başarılı görev yaptıkları açıkça tespit edilen sanatçılara, ilgili Bakanın onayıyla "teşvik ikramiyesi" verilebilmektedir.

İdare hukukunun yerleşik prensiplerine göre, idarelerin kamu hizmetinin çok daha etkili ve verimli yürütülmesini sağlamak amacıyla personelini teşvik etme ve bu hususu ölçümleme konusunda takdir yetkisi bulunmaktadır. Ancak bu takdir yetkisi sınırsız değildir; belirlenen performans ölçütlerinin nesnel, adil ve hizmetin doğasına uygun olması hukuki bir zorunluluktur. Danıştay kararlarında sıklıkla vurgulandığı üzere, disiplin hukuku ile performans yönetimi birbirinden ayrı alanlardır. Bir disiplin cezasının kişinin performansını düşüren bir ölçüt olarak kullanılabilmesi için, cezaya konu olan eylemin fiilen iş verimliliğini ve kaliteyi ortadan kaldırıcı nitelikte olup olmadığının mutlaka değerlendirilmesi gerekmektedir. Ayrıca, hastalık izni gibi kanundan doğan ve memurun iradesi dışında gelişen zorunlu hakların kullanımı, performans değerlendirmesinde kişiyi cezalandıracak bir unsur olarak kabul edilemez.

SOMUT OLAYA İLİŞKİN TESPİTLER

Danıştay 12. Dairesi, önüne gelen uyuşmazlıkta dosyadaki tüm bilgi, belge ve düzenlemeleri iki ayrı boyutta detaylıca incelemiştir. İlk olarak mahkeme, teşvik ikramiyesinin personele maaş gibi mutlak ve düzenli yapılan sıradan bir ödeme olmadığını, olağanüstü gayret gösteren personeli ödüllendirmek amacıyla ihdas edilen özel bir ödeme olduğunu tespit etmiştir. Bu amaca ulaşmak için idarenin; provalara devam durumu, sanatsal faaliyetlere katılım oranları ve bireysel sanatsal gayretler gibi tamamen sanatın doğasına uygun objektif performans kriterleri getirmesinde hukuka ve kamu yararına aykırı bir yön bulmamıştır.

Ancak Daire, "Sanatsal Performans Değerlendirme Cetveli"nin içerisinde yer alan ve doğrudan kesinti öngören bazı hükümleri hukuka açıkça aykırı bulmuştur. İncelenen düzenlemede, teşvik dönemi içinde uyarma, kınama veya aylıktan kesme cezası alan sanatçıların teşvik ikramiyelerinin cezanın türüne göre belirli oranlarda doğrudan düşürülmesi ve kademe ilerlemesinin durdurulması cezası alanların ise değerlendirme dışı bırakılması öngörülmüştür. Mahkeme, salt disiplin cezası almış olmanın, kişinin performansının düştüğü anlamına gelmeyeceğini tespit etmiştir. İlgili disiplin cezasına konu olan eylemin niteliği, ağırlığı ve bu eylemin sanatçının verimli çalışmasını engelleyip engellemediğine dair hiçbir somut değerlendirme yapılmadan, sadece disiplin cezası var diye otomatik bir teşvik kesintisi yapılması nesnel ölçütlerle bağdaşmamaktadır.

Bunun yanı sıra, düzenlemede yer alan ve "20 günden fazla hastalık ve refakat izni alanların" değerlendirmeye dahi alınmayacağını öngören kural da Mahkeme tarafından incelenmiştir. Mahkeme, hastalık ve refakat gibi özlük haklarına ilişkin izinlerin personelin kontrolü dışında gelişen, öngörülemez ve mecburi durumlar olduğunu belirtmiştir. Bu nedenle hastalık izinlerinin kamu performans yönetiminde verimliliği artırmak için kullanılan bir araç olamayacağı ve bu izinleri kullanan personelin dışlanamayacağı saptanmıştır. İşin niteliğine göre eğer ortada değerlendirmeye yetecek kadar bir fiili hizmet süresi varsa, personelin performansının mutlaka o süre üzerinden hesaplanması gerektiği tespit edilmiştir.

Sonuç olarak Danıştay 12. Dairesi, uyuşmazlığa konu olan icra performans değerlendirme cetvelindeki disiplin cezaları ile hastalık ve refakat izinlerine bağlanan kesinti kurallarının iptali, düzenlemenin sanatsal ölçütleri belirleyen diğer kısımları yönünden ise davanın reddi yönünde karar vermiştir.