Makale

İş hukukumuzda istihdamın korunması ve işsizliğin önlenmesi amacıyla hayata geçirilen kısa çalışma müessesesi, özellikle ekonomik krizler veya zorlayıcı sebeplerin varlığı halinde işverenlere ve sigortalılara önemli bir güvence sunmaktadır. İşverenlerin kendi inisiyatifleriyle alacakları kısa çalışma kararının yasal sonuçlar doğurabilmesi ve sigortalıların gelir kaybının telafi edilebilmesi, 4447 sayılı İşsizlik Sigortası Kanunu ve ilgili Kısa Çalışma Yönetmeliği kapsamında belirlenen usul ve esaslara sıkı sıkıya uyulmasına bağlıdır. Bu süreç, salt işyerinde alınan bir yönetim kararı olmaktan çıkıp, idari mercilerin denetimine ve onayına tabi olan oldukça teknik bir işleyişi barındırmaktadır. Gerek işverenlerin İŞKUR’a yapacakları resmi bildirimler gerekse bu bildirimler neticesinde işletilecek uygunluk tespiti süreçleri, iş sözleşmesinin tarafları bakımından doğrudan mali sonuçlar doğurur. Dolayısıyla, sürecin idari aşamalarının ve ödeneğe hak kazanma kriterlerinin titizlikle analiz edilmesi, mevzuattaki güncel değişikliklerin ışığında hukuki bir değerlendirme yapılmasını zorunlu kılmaktadır.

İŞKUR’a Bildirim ve Kısa Çalışma Başvuru Usulü

Kısa çalışma uygulamasına geçmek isteyen işverenin atması gereken ilk ve en önemli hukuki adım, yetkili idari mercilere usulüne uygun bir bildirimde bulunmaktır. Kısa Çalışma Yönetmeliği uyarınca, işverenin kısa çalışma başvurusu sürecini başlatabilmesi için, genel ekonomik, sektörel veya bölgesel kriz ile zorlayıcı sebeplerin işyerine etkilerini açıklayan ayrıntılı bir gerekçeyi Türkiye İş Kurumu birimine ve şayet işyerinde taraf olunan bir toplu iş sözleşmesi varsa ilgili işçi sendikasına yazılı olarak iletmesi zorunludur. Söz konusu bildirim esnasında, işyerinin unvanı, adresi, İŞKUR ve sosyal güvenlik işyeri sicil numaraları ile kısa çalışmaya tabi tutulacak sigortalılara ilişkin bilgileri içeren özel formatlı listelerin Kurum'a eksiksiz şekilde sunulması gerekmektedir. Yeni yönetmelik düzenlemeleriyle birlikte başvuruların doğrudan Kurum birimlerine yapılması usulü benimsenerek süreç daha yerel ve idari açıdan hızlı bir işleyişe kavuşturulmuştur.

Yapılan başvuru kapsamında işverenlere tanınan esneklikler de hukuki sürecin önemli bir parçasını teşkil etmektedir. İşveren, kısa çalışmayı işyerinin tamamında uygulayabileceği gibi, krizin veya zorlayıcı sebebin etkilerine bağlı olarak yalnızca belirli bölümlerinde veya farklı departmanlarda farklı süreler öngörecek şekilde de talep edebilmektedir. Mevzuat, aynı başvuru gerekçesi ile birden fazla kısa çalışma talebinde bulunulmasına olanak tanımakta; belirlenen üç aylık azami kısa çalışma dönemi içerisinde kalmak koşuluyla her bir sigortalı için uygulanacak kısa çalışma başlama tarihinin farklılaştırılmasına izin vermektedir. Bununla birlikte, başvuruya konu edilen kısa çalışma döneminin işyeri bakımından dört haftadan az olamayacağı kuralı emredici niteliktedir. Bu esnek yapı, başvuru sürecinin işletme ihtiyaçlarına ve organizasyonel dinamiklere göre şekillendirilmesine yasal zemin hazırlamaktadır.

Öte yandan, sendikasız işyerleri bakımından uygulamanın nasıl yürütüleceği hususunda yönetmelikte açık bir düzenleme bulunmamaktadır. Sendikalı işyerlerinde sürecin sendikaya bildirimi ve konfederasyonlar aracılığıyla yürütülmesi öngörülmüşken, sendikasız işverenlerin doğrudan Kurum birimine başvuru yapması, sürecin ikili denetimden yoksun kalması eleştirilerini beraberinde getirebilmektedir. Uygulamada, işverenin eksik veya hatalı bilgi vermesinden kaynaklanan hukuka aykırılıklar, ilerleyen aşamalarda işçi haklarının ihlaline ve yersiz ödemelerin yasal faiziyle geri alınmasına sebebiyet verebilmektedir. Dolayısıyla, başvuru sürecinin sadece şekli bir evrak teslimi olarak görülmemesi, idari yaptırımlarla karşılaşmamak adına tüm hukuki gerekliliklerin en başından sağlıklı bir biçimde tesis edilmesi büyük önem taşımaktadır.

Talebin Şekli İncelemesi ve Uygunluk Denetimi Süreci

İşveren tarafından gerçekleştirilen başvurunun İŞKUR birimine ulaşmasının ardından, idari değerlendirme süreci iki aşamalı olarak yürütülür. İlk aşamada Kurum birimi, başvuruyu şekil şartları ve sunulan belgelerin tamlığı yönünden inceler; örneğin, yönetmeliğin aradığı formatta hazırlanan işçi listelerinin veya resmi talep formunun eksik olması durumunda başvuru doğrudan reddedilebilir. Şekli eksiklikleri bulunmayan başvurular ise esastan değerlendirilmek üzere Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı bünyesindeki Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı'na iletilir ve burada görevli iş müfettişleri tarafından uygunluk denetimi gerçekleştirilir. Bu denetimde, ileri sürülen krizin veya zorlayıcı sebebin işyerindeki faaliyetleri gerçekten etkileyip etkilemediği, hangi işçilerin bu durumdan ne ölçüde zarar gördüğü somut delillerle saptanmaktadır.

Uygunluk denetiminin sonuçlanmasıyla birlikte, kısa çalışma uygulanacak sigortalıların nihai listesi ile uygulamanın başlangıç ve bitiş tarihleri Kurum birimine raporlanır. Ancak genel ekonomik, sektörel veya bölgesel kriz durumlarında, bireysel başvuruların kabulü için öncelikle Türkiye İş Kurumu Yönetim Kurulunun bu krizlerin varlığına ilişkin genel bir karar almış olması şarttır; aksi takdirde işverenlerin talepleri Kurum birimince doğrudan reddedilir. Bunun tek istisnası, deprem, yangın, sel veya salgın hastalık gibi dışsal etkilerden kaynaklanan ve işyerini fiziken doğrudan etkileyen zorlayıcı sebeplerdir; bu tür ani ve öngörülemez olağanüstü hallerde Kurum Yönetim Kurulunun ön kararı aranmaksızın doğrudan denetim ve onay aşamasına geçilebilmektedir.

Uygunluk denetiminin ardından ortaya çıkabilecek idari uyuşmazlıkların çözüm yolu doktrinde tartışmalı olmakla birlikte, Kurum biriminin ret kararlarının idari işlem niteliği taşıması sebebiyle idari yargının görev alanına girdiği kabul edilmektedir. Uygunluk denetimi devam ederken işverenin tek taraflı olarak kısa çalışma süresini artırması veya yeni sigortalı eklemesi kural olarak mümkün değildir; ancak denetim tamamlandıktan sonra ortaya çıkan yeni talepler, ilk talebin devamı niteliğinde yeni bir başvuru olarak değerlendirilerek tekrar müfettiş incelemesine tabi tutulur. Bu noktada, idarenin verdiği kararların hukuka uygunluğu ve işçilerin mağduriyetinin önlenmesi bağlamında, hukuki denetim mekanizmalarının işletilmesi sürecin güvencesini oluşturur.

Kısa Çalışma Ödeneğine Hak Kazanma Şartları

Bir sigortalının fon tarafından sağlanan imkanlardan yararlanabilmesi için yalnızca işyerinde usulüne uygun bir kısa çalışma kararının alınmış ve uygulanmaya başlanmış olması yeterli değildir. Sigortalının kendi çalışma geçmişine ilişkin olarak 4447 sayılı Kanun ve ilgili yönetmelikte öngörülen işsizlik sigortası prim şartlarını da eksiksiz biçimde sağlaması gerekmektedir. Güncel yasal düzenlemeler ışığında, sigortalının ödeneğe hak kazanabilmesi için kısa çalışmanın başlama tarihinden önceki son 120 gün boyunca hizmet akdine tabi olarak çalışmış olması ve son üç yıl içinde en az 450 gün süreyle sigortalı olarak işsizlik sigortası primi ödemiş bulunması emredici bir yasal şarttır. Geçmiş yıllarda 600 gün olarak uygulanan bu prim ödeme süresi, işçi lehine yumuşatılarak 450 güne indirilmiş ve böylece güvence kapsamı genişletilmiştir.

Prim ödeme ve hizmet süresi şartlarını karşılayamayan sigortalıların durumu ise özel bir düzenlemeyle korunmaya çalışılmıştır. Şayet sigortalı mevcut başvuru anında 120 gün ve 450 gün kurallarını sağlayamıyorsa, geçmişte hak kazanmış olduğu ancak tamamını kullanamadığı bir işsizlik ödeneği hakkı mevcutsa, bu bakiye süre üzerinden kısa çalışma ödeneğinden yararlandırılması mümkündür. Öte yandan, işçinin kısa çalışma ödeneğine hak kazanabilmesi için, uygulamanın asgari süre sınırlarına riayet etmesi zorunluluğu da bulunmaktadır; faaliyetin tamamen veya kısmen durdurulması hallerinde süreklilik koşulu aranmasa dahi, uygulamanın işyeri bakımından en az dört hafta olarak belirlenmiş olması gerekliliği, ödeneğin başlatılabilmesi için idarece titizlikle incelenen hususlar arasındadır.

İlgili mevzuat uyarınca ödeneğe hak kazanmada dikkate alınması gereken bir diğer spesifik durum ise birden fazla işyerinde çalışan sigortalıların statüsüdür. Yeni Kısa Çalışma Yönetmeliği ile getirilen önemli bir yenilik olarak, kısmi süreli ve birden çok işveren nezdinde çalışan sigortalıların prim ödeme gün sayıları birleştirilerek hesaplamaya katılır. Sigortalı adına Sosyal Güvenlik Kurumuna bildirilen prim gün sayısı aylık 30 günden eksik ise, eksik kalan bu gün sayısı kadar kısa çalışma ödeneği tahsis edilir; ancak toplamda 30 gün ve üzeri prim bildirilmişse ilgili ay için ödenek ödenmez. Bu hüküm, çoklu istihdam modellerinde sosyal güvenlik haklarının adil bir biçimde paylaştırılmasını ve mükerrer ödemelerin önüne geçilmesini sağlamaktadır.

Ödeneğin Miktarı, Hesaplanması ve Ödeme Usulü

Kısa çalışma ödeneğinin miktarı, sigortalının yasal prime esas kazançları üzerinden belirli sınırlamalar dairesinde hesaplanmaktadır. Yönetmelik hükümlerine göre günlük kısa çalışma ödeneği, sigortalının son on iki aylık prime esas kazançları dikkate alınarak hesaplanan günlük ortalama brüt kazancının yüzde altmışı olarak belirlenmiştir. Ancak kanun koyucu, ödenecek bu tutara ikili bir tavan sınırı getirmiştir; buna göre, hesaplanan ödenek miktarı hiçbir surette 16 yaşından büyük işçiler için uygulanan aylık brüt asgari ücretin yüzde yüz ellisini geçemez. İşçinin gerçek ücreti çok yüksek olsa dahi, devletin işsizlik sigortası fonundan karşıladığı bu destek, asgari ücretin bir buçuk katı ile sınırlandırılarak fonun mali dengesinin korunması amaçlanmıştır. Bu kısıtlama, yüksek ücretli çalışanlar bakımından oransal gelir kaybının daha fazla hissedilmesine neden olabilmektedir.

Hesaplanan kısa çalışma ödeneği, doğrudan İŞKUR tarafından her ayın beşinde aylık periyotlar halinde sigortalının şahsına ödenir. Ödeneğin ödenmesi sürecinde işverenin aracı kılınmaması, işçinin hakkına doğrudan ve güvenceli bir biçimde kavuşmasını temin eder. Bu ödenek üzerinden, damga vergisi hariç olmak kaydıyla hiçbir vergi veya yasal kesinti yapılamaz; ayrıca nafaka borçları istisna tutulmak üzere ödeneğin onda birinden fazlası haczedilemez ve başkasına devir ya da temlik edilemez. İşsizlik Sigortası Fonundan finanse edilen bu ödemeler esnasında, sigortalının genel sağlık sigortası primleri de yine aynı Fon tarafından karşılanarak işçinin ve bakmakla yükümlü olduğu kişilerin sağlık hizmetlerinden kesintisiz şekilde yararlanmaya devam etmesi hukuken güvence altına alınmıştır.

Kısa çalışma dönemi boyunca fiilen gerçekleştirilen kısa çalışma süreleri, Sosyal Güvenlik Kurumuna verilecek aylık prim ve hizmet belgeleriyle tam bir uyum içerisinde olmak zorundadır. Ancak yönetmelikte yer alan istisnai kurala göre, fiilen gerçekleşen kısa çalışma süresinde, haftalık çalışma süresinin mutlak surette en az üçte bir oranında azaltılmış olması kuralı aranmaksızın ödeme yapılabilir. İşverenler, fiili kısa çalışma sürelerindeki her türlü değişikliği veya bildirimleri, prim ve hizmet belgelerinin verilmesi gereken süreyi izleyen ayın sonuna kadar Kurum birimine iletmekle yükümlü tutulmuşlardır. Zamanında ve usulüne uygun şekilde yapılmayan bildirimler neticesinde Kurum tarafından yersiz veya fazla ödeme yapılması halinde, sigortalının veya işverenin kusur durumuna göre yasal faiziyle birlikte geri tahsilat yoluna gidilmektedir.

Kısa Çalışma Ödeneğinin Kesilmesi ve Durdurulması

Sigortalıya bağlanan kısa çalışma ödeneği, hukuki statüde veya fiili çalışma durumunda meydana gelen değişikliklere bağlı olarak çeşitli sebeplerle kesilebilir veya durdurulabilir. Yönetmeliğin 9. maddesinde sınırlı sayıda sayılan bu hallerin başında, kısa çalışmaya tabi tutulan işyerinde iş sözleşmesinin herhangi bir sebeple sona ermesi gelmektedir. Fesih işleminin haklı nedene mi yoksa geçerli nedene mi dayandığı, yahut işçi veya işveren tarafından mı gerçekleştirildiği önem taşımaksızın, sözleşmenin feshiyle birlikte kısa çalışma ödeneği doğrudan kesilir. Aynı şekilde, sigortalının aynı işverene ait başka bir işyerine nakledilmesi durumunda da mevcut ödenek durdurulur ve yeni işyeri için sıfırdan başvuru zorunluluğu doğar. Bu durum, ödeneğin kişiye değil, fiilen kısa çalışma uygulanan işyerindeki pozisyona bağlı olduğunu göstermektedir.

Ödeneğin kesilmesini gerektiren bir diğer kritik hukuki durum ise işçinin kısa çalışma süresi içerisinde başka bir işte çalışması eylemidir. Kısa çalışma, işçinin kendi işyerindeki gelir kaybını fon aracılığıyla telafi etmeyi amaçladığından, işçinin bu dönemde bağımlı ve ücretli olarak yeni bir iş ilişkisi kurması yasal amaca aykırılık teşkil eder ve ödeneğin derhal kesilmesini gerektirir. Ayrıca, sigortalının herhangi bir sosyal güvenlik kurumundan yaşlılık aylığı almaya başlaması durumunda da fon üzerinden sağlanan destek sonlandırılır; zira bu durumda gelir güvencesi emeklilik sistemi üzerinden sağlanmış olmaktadır. Bunların yanı sıra, muvazzaf askerlik veya kanundan doğan çalışma ödevi gibi sebeplerle işten ayrılma, tutuklanma, hüküm giyme, ölüm veya yurt dışına çıkma halleri de ödeneği hukuken durduran kesin sebepler arasında yer alır.

Sağlık raporu alınması, ödeneğin kesişim noktalarından bir başkasını oluşturmaktadır. Kısa çalışma döneminde işçinin hastalanması, iş kazası geçirmesi veya analık hali gibi nedenlerle geçici iş göremezlik raporu alması durumunda, raporun başladığı tarih itibarıyla kısa çalışma ödeneği ödemeleri durdurulur. Bu süreçte devreye kısa vadeli sigorta kolları girer ve işçiye Sosyal Güvenlik Kurumu tarafından geçici iş göremezlik ödeneği ödenir. İki farklı fon üzerinden mükerrer ödeme yapılmasını engellemeyi amaçlayan bu hukuki kural gereği, rapor tarihi ile kesinti tarihi arasında işçiye yersiz olarak ödenmiş bir miktar bulunuyorsa, bu tutarların işçiden geri talep edilmesi veya mahsup edilmesi uygulaması gündeme gelmektedir. Rapor süresi bittiğinde ise, şartlar devam ediyorsa kısa çalışma ödeneği yeniden başlatılabilir.

Sonuç olarak, İŞKUR nezdinde yürütülen kısa çalışma süreci ve ödeneğe hak kazanma şartları, işverenlerin idari yükümlülükleri ile işçilerin sosyal güvenlik haklarının hassas bir dengede buluştuğu oldukça kapsamlı bir hukuki prosedürü ifade etmektedir. İşverenin kriz veya zorlayıcı sebep bildiriminden müfettişlerin uygunluk tespiti raporlarına, sigortalının asgari prim gün sayısını doldurmasından ödeneğin tahsis ve kesilme hallerine kadar her bir aşama, 4447 sayılı Kanun ve ilgili yönetmelik hükümleriyle katı kurallara bağlanmıştır. Uygulamada şekil şartlarına uyulmaması, bildirim sürelerinin kaçırılması veya hukuka aykırı şekilde mükerrer kazanç elde edilmesi gibi durumlar, hem işverenler için idari yaptırım ve faizli geri ödeme riskleri doğurmakta hem de sigortalıların mali güvencelerini tehlikeye atmaktadır. Bu itibarla, sürecin her adımında idari normlara sıkı sıkıya riayet edilmesi ve mevzuatın emredici hükümlerinin uzmanlıkla tatbik edilmesi zorunludur.