Makale

Toplu iş hukukunda grev hakkı anayasal bir güvence olmakla birlikte mutlak değildir. Kamu düzeni, genel sağlık ve milli güvenlik gibi üstün kamusal yararlar doğrultusunda grev hakkı bazı sektörlerde sürekli olarak yasaklanabilmekte veya Cumhurbaşkanı kararıyla geçici olarak ertelenebilmektedir. Bu makalede grev sınırlamaları incelenmiştir.

Grev hakkı, toplu iş ilişkileri içerisinde işçilerin ekonomik ve sosyal durumlarını korumak ile çalışma şartlarını iyileştirmek amacıyla başvurdukları en temel iş mücadelesi aracıdır. Anayasamız tarafından güvence altına alınan bu temel sosyal hak, işçi ve işveren arasındaki güç dengesini sağlayarak toplu pazarlık sürecinin etkin bir şekilde yürütülmesini temin eder. Ancak demokratik bir hukuk devletinde hiçbir temel hak ve özgürlük mutlak ve sınırsız nitelikte değildir. Grev hakkının kullanımı, doğası gereği yalnızca uyuşmazlığın taraflarını değil, aynı zamanda üçüncü kişileri, kamu düzenini, genel sağlığı ve milli güvenliği de doğrudan veya dolaylı olarak etkileyebilecek potansiyele sahiptir. Bu geniş çaplı etkiler nedeniyle, işçilerin grev hakkı ile toplumun ve devletin üstün menfaatleri arasında adil bir hukuki denge kurulması zorunludur. Türk iş hukuku mevzuatında, kamu düzeninin korunması, temel kamu hizmetlerinin kesintisiz sürdürülmesi ve toplumsal yaşamın idamesi gibi haklı gerekçelerle grev hakkının kullanımına yönelik çeşitli sınırlandırmalar getirilmiştir. Bu sınırlandırmalar, hakkın özüne dokunmamak kaydıyla, belirli iş ve işyerlerinde grevin tamamen yasaklanması, geçici olarak durdurulması veya belirli şartlar altında ertelenmesi şeklinde ortaya çıkmaktadır. Mevzuatımızda yer alan bu yasal engeller, grev hakkının kötüye kullanılmasını önlemeyi ve toplumsal barışı muhafaza etmeyi amaçlayan istisnai hukuki müesseselerdir.

Grev Hakkının Sınırlandırılmasının Hukuki Temelleri

Türk anayasal sisteminde temel hak ve hürriyetlerin sınırlandırılması, Anayasa'nın belirlediği genel ilkelere ve ilgili hakkın düzenlendiği özel maddelere tabi kılınmıştır. Anayasa'nın 54. maddesinde, işçilerin grev hakkına sahip olduğu belirtilmekle birlikte, bu hakkın kullanılmasının usul ve şartlarının kanunla düzenleneceği hüküm altına alınmıştır. İlgili anayasal norm çerçevesinde, grev hakkı iyi niyet kurallarına aykırı tarzda, toplum zararına ve milli serveti tahrip edecek şekilde kullanılamaz. Anayasa Mahkemesi kararlarında da vurgulandığı üzere, grev hakkı sendikal özgürlüklerin ayrılmaz bir parçası olarak kabul edilse de milli güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık ve başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması gibi meşru amaçlarla orantılılık ilkesi gözetilerek sınırlandırılabilir. Bu bağlamda, kanun koyucu, grev hakkının kullanılmasını düzenlerken kamu yararı ile işçilerin sendikal hakları arasında hassas bir terazi kurmakla yükümlüdür. Hakkın sınırlandırılmasına ilişkin düzenlemeler, demokratik toplum düzeninin gereklerine aykırı olmamalıdır.

Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu sistemi incelendiğinde, grev hakkına yönelik sınırlandırmaların temel olarak grev yasakları ve grev engelleri şeklinde iki ana kategoride şekillendiği görülmektedir. Grev yasakları, kanunda açıkça ve tahdidi olarak sayılan belirli işlerde veya işyerlerinde grev yapılmasını mutlak surette engelleyen kalıcı kısıtlamalardır. Bu alanlarda grev kararı alınması dahi hukuken mümkün değildir. Buna karşılık, grev ertelemeleri ve mahkeme kararıyla durdurma gibi müesseseler, kural olarak grev yasağı bulunmayan ancak somut olayın özelliklerine göre kamu düzenini veya genel sağlığı ağır biçimde tehdit eden spesifik durumlarda uygulanan geçici nitelikteki müdahalelerdir. Kanun koyucu, yasakların kapsamını belirlerken Uluslararası Çalışma Örgütü standartlarını da dikkate alarak, yalnızca yaşamsal nitelik taşıyan ve kesintiye uğraması halinde telafisi imkansız zararlar doğuracak temel kamu hizmetlerini bu yasağın sınırları içine dahil etmeyi hedeflemiştir.

Grev sürecinde kamu düzeninin sağlanması bağlamında mülki idare amirlerine tanınan yetkiler de grev hakkının sınırları tartışılırken ele alınması gereken önemli bir konudur. İlgili kanun maddesi uyarınca, mahallin en büyük mülki amiri, halkın günlük yaşamı için zorunlu olan ve aksaması muhtemel hizmet ve ihtiyaçları karşılayacak, işyerinde faaliyetin devamlılığını sağlayacak tedbirleri almakla görevlendirilmiştir. Ancak yasa koyucu, mülki idare amirinin bu yetkisini kullanırken kanuni bir grevin uygulanmasını engelleyici nitelikte eylem ve işlemlerde bulunamayacağını kesin bir dille hükme bağlamıştır. Dolayısıyla idarenin yetkisi, grev hakkının özüne müdahale etmeyi değil, grev nedeniyle ortaya çıkabilecek taşkınlıkları önlemeyi, işyeri işgallerini engellemeyi ve toplumun asgari gereksinimlerinin karşılanmasını temin etmeyi kapsamaktadır. Bu yetkinin sınırları aşılarak hakkın kullanımını fiilen imkansız hale getirecek idari tedbirler alınması, hukuka aykırılık teşkil edecektir.

Türk Hukukunda Sürekli Grev Yasakları

Sürekli grev yasakları, 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu'nun 62. maddesinde sınırlı sayım ilkesine bağlı kalınarak açık ve net bir biçimde listelenmiştir. Kanunda belirtilen faaliyetlerin durması, toplumun genelinin veya bir bölümünün yaşamını, sağlığını ve can güvenliğini ciddi derecede tehlikeye atma riski taşıdığından, bu hizmetlerde grev hakkının kullanılması tamamen yasaklanmıştır. Söz konusu yasak, işin kamu ya da özel sektör tarafından yürütülüp yürütülmediğine bakılmaksızın objektif olarak işin niteliğine göre uygulanmaktadır. Kanun koyucu, özellikle temel hizmet niteliği ağır basan alanlarda kamu yararını işçi menfaatinden üstün tutarak bu kısıtlamaları getirmiştir.

Kanun kapsamında yasaklanan faaliyetler, temel olarak işin niteliğine ve işyerinin tahsis amacına göre sınıflandırılmaktadır. İşlerin niteliği gereği grevin mutlak olarak yasaklandığı alanlar ile doğrudan bazı işyerlerine özgü olarak getirilen yasaklar şunlardır:

• Can ve mal kurtarma işleri ile cenaze işleri ve mezarlıklarda yürütülen hizmetler.
• Şehir şebeke suyu, elektrik, doğal gaz, petrol üretimi, tasfiyesi ve dağıtımı faaliyetleri.
• Nafta veya doğalgazdan başlayan petrokimya işleri.
• Millî Savunma Bakanlığı, Jandarma Genel Komutanlığı ve Sahil Güvenlik Komutanlığınca doğrudan işletilen işyerleri.
• Kamu kuruluşlarınca yürütülen itfaiye ve hastaneler.

Sürekli grev yasakları yalnızca 6356 sayılı genel kanun metninde değil, aynı zamanda sektörel ihtiyaçları karşılamak üzere ihdas edilen çeşitli özel kanunlarda da yer bulmaktadır. Örneğin, 6362 sayılı Sermaye Piyasası Kanunu uyarınca, borsalar, teşkilatlanmış diğer pazar yerleri, merkezi takas kuruluşları, merkezi saklama kuruluşları ile Merkezi Kayıt Kuruluşu tarafından yürütülen stratejik finansal hizmetlerde grev yapılması kesin olarak yasaklanmıştır. Benzer şekilde, 5188 sayılı Özel Güvenlik Hizmetlerine Dair Kanun çerçevesinde istihdam edilen özel güvenlik personelinin de greve katılması yasak kapsamına alınmıştır. Özel güvenlik görevlilerinin sendikaya üye olabilme ve toplu iş sözleşmesinden faydalanma hakları bulunmakla birlikte, yürüttükleri görevin hassasiyeti ve güvenlik zafiyetine yol açma ihtimali nedeniyle grev yapma hakları sınırlandırılmış durumdadır. Bu özel düzenlemeler, ilgili sektörlerin ulusal ekonomi ve güvenlik açısından taşıdığı kritik önem doğrultusunda şekillenmiştir.

Anayasa Mahkemesinin Grev Yasaklarına İlişkin Yaklaşımı

Mülga 2822 sayılı Kanun döneminde oldukça geniş tutulan grev yasakları, 6356 sayılı Kanun ile Uluslararası Çalışma Örgütü standartlarına uyum sağlama gayesiyle önemli ölçüde daraltılmıştır. Ancak 6356 sayılı Kanun'un ilk halinde yer alan bankacılık hizmetleri ve şehir içi toplu taşıma hizmetlerindeki grev yasağı, Anayasa Mahkemesinin 2014 yılında verdiği emsal nitelikteki karar ile iptal edilmiştir. Yüksek Mahkeme, iptal kararının gerekçesinde, bankacılık ve şehir içi toplu taşıma hizmetlerinin kesintiye uğramasının toplumun yaşamını, kişisel güvenliğini veya sağlığını tehlikeye atacak mahiyette yaşamsal temel kamu hizmetleri arasında değerlendirilemeyeceğine hükmetmiştir. Bu hizmetlerde grev hakkının tamamen ortadan kaldırılmasının, korunması amaçlanan kamusal yarar ile işçilerin temel hak ve özgürlükleri arasında ölçülülük ilkesine ve demokratik toplum düzeninin gereklerine aykırı, adil olmayan bir müdahale olduğu tespiti yapılmıştır.

Öte yandan Anayasa Mahkemesi, aynı dönemde incelediği diğer iptal taleplerinde farklı bir hukuki değerlendirme yaparak bazı yasakların anayasaya uygun olduğuna kanaat getirmiştir. Mezarlıklar, doğalgaz ve petrol üretimi ile Milli Savunma Bakanlığı ve ilgili güvenlik komutanlıklarınca doğrudan işletilen işyerlerindeki grev yasakları, milli güvenliğin, ulusal ekonominin ve insan sağlığının korunması gibi üstün meşru amaçlara hizmet ettiği gerekçesiyle anayasaya uygun bulunmuştur. Mahkeme, kanun koyucunun bu alanlardaki stratejik kamusal çıkarları korumak amacıyla getirdiği kısıtlamaların, ölçülülük ilkesini ihlal etmediğini ve demokratik hukuk devletinin sınırları içerisinde makul bir dengeyi yansıttığını ifade etmiştir. Bu ayrım, ulusal yargı mercilerinin grev yasaklarını incelerken hizmetin niteliğini ve kesintiye uğraması halinde doğacak zararın ciddiyetini baz alan titiz bir yaklaşım sergilediğini göstermektedir.

Geçici Grev Yasakları ve Uygulama Çerçevesi

Sürekli yasaklardan farklı olarak, geçici grev yasakları genel anlamda grevin serbest olduğu işkollarında belirli spesifik olguların veya bölgesel kriz durumlarının ortaya çıkması halinde uygulanan geçici kısıtlamalardır. Bu bağlamda, kanun koyucu Cumhurbaşkanına genel hayatı önemli ölçüde etkileyen sel, deprem, orman yangını gibi olağanüstü doğa olaylarının gerçekleştiği bölgelerde grev uygulamasını geçici süreyle yasaklama yetkisi tanımıştır. Bu tür afet durumlarında toplumun hayati ihtiyaçlarının karşılanması ve krizin aşılması öncelik taşıdığından, grev hakkının kullanımı askıya alınmaktadır. Geçici yasak, yalnızca doğa olayının etkilerinin devam ettiği süre boyunca yürürlükte kalır ve hayatın normalleşmesiyle birlikte Cumhurbaşkanı kararıyla ortadan kalkar. Yasağın kaldırılmasının ardından, işçi sendikasının altı iş günü önceden karşı tarafa hukuki bildirimde bulunmak şartıyla, altmış günlük yasal süre içerisinde grev uygulamasına kaldığı yerden devam etmesi mümkündür.

Bir diğer geçici yasak hali ise ulaşım sektörünün kendine has dinamikleri dikkate alınarak kurgulanmıştır. Kanuni düzenlemeye göre, yolculuğuna fiilen başlamış ancak henüz yurt içindeki varış noktasına ulaşmamış olan deniz, hava, demir ve kara ulaştırma araçlarında grev uygulaması gerçekleştirilemez. Söz konusu yasağın temel gayesi, ulaşım sürecindeki araçlarda grev ilan edilmesi halinde, yolcuların mağduriyet yaşamasının ve güvenli seyahat haklarının ihlal edilmesinin önüne geçmektir. Bu hukuki sınırlandırma yalnızca eylemin uygulanma zamanına yöneliktir; zira sefer esnasında işçi sendikası yetkili organlarınca grev kararı alınmasına herhangi bir mani bulunmamaktadır. Yasak kapsamındaki engel, taşıtın planlanan varış merkezine ulaşarak seferini tamamlamasıyla birlikte kendiliğinden sona erecek ve işçiler sefer hitamında yasal grev hakkını fiilen kullanmaya başlayabilecektir. Bu noktada mola ve aktarma tesisleri varış noktası olarak kabul edilmemektedir.

Cumhurbaşkanı Kararıyla Grevin Ertelenmesi

Grev ertelemesi, karar verilmiş ya da uygulamasına geçilmiş yasal bir grevin, kanunda açıkça sayılan üstün kamu yararı gerekçeleriyle belirli bir süre için durdurulması ve ileri bir tarihe ötelenmesi işlemidir. 6356 sayılı Kanun uyarınca, hukuka uygun bir grevin genel sağlığı veya milli güvenliği bozucu nitelikte olduğuna kanaat getirilirse, Cumhurbaşkanı tarafından çıkarılacak bir kararname ile grev uygulaması altmış gün süreyle ertelenebilir. Bu düzenleme, anayasal bir hakkın idari bir işlemle kısıtlanmasını ifade ettiğinden, erteleme gerekçesi olan genel sağlık ve milli güvenlik kavramlarının son derece dar ve hukuka uygun şekilde yorumlanması zorunludur. Örneğin, büyük çaplı salgın hastalık süreçleri genel sağlığı tehdit eden bir unsur olarak değerlendirilebilecekken, devletin anayasal düzenini ve bağımsızlığını tehlikeye atan geniş çaplı terör eylemleri milli güvenlik gerekçesini oluşturabilecektir. Erteleme yetkisi yalnızca kanuni grevler için geçerli olup, yasadışı eylemler için bu müesseseye başvurulması söz konusu değildir.

Cumhurbaşkanı tarafından tesis edilen grev erteleme kararı, idare hukuku prensipleri çerçevesinde yargısal denetime tabi bir idari işlemdir. Hak kaybına uğradığını düşünen işçi sendikalarının, erteleme kararına karşı idari yargı merci olan Danıştay nezdinde iptal ve yürütmenin durdurulması davası açma hakkı mevcuttur. Geçmiş dönem yargı pratiklerinde, genel geçer soyut ifadelerle alınan erteleme kararlarının Anayasa Mahkemesi bireysel başvuru süreçlerinde ihlal kararlarına konu olduğu görülmektedir. Özellikle ulusal düzeydeki cam üretim tesislerinde gerçekleşen grev uygulamasının milli güvenliği bozucu olduğu gerekçesiyle ertelenmesi üzerine verilen yüksek yargı kararlarında, idarenin erteleme kararlarını alırken ekonomik mülahazalardan ziyade, kanunun aradığı somut tehlike ölçütlerini detaylı ve ikna edici şekilde temellendirmesi gerektiği vurgulanmıştır. Ölçülülük ilkesine uyulmadan yapılan idari kısıtlamalar, demokratik hak arama yollarının ihlali sonucunu doğurmaktadır.

Kanun gereği grevin ertelenebileceği maksimum süre altmış gün olup, aynı uyuşmazlık kapsamında ikinci bir erteleme kararı alınması hukuken olanaklı değildir. Bu zorunlu bekleme süresi zarfında, tarafların kendi aralarında uzlaşarak uyuşmazlığı özel hakem vasıtasıyla çözüme kavuşturmaları mümkündür. Şayet altmış günlük yasal erteleme süresinin sonuna kadar taraflar arasında herhangi bir anlaşma tesis edilemezse ve mesele özel hakeme de intikal ettirilmemişse, taraf sendikalardan herhangi biri altı iş günü içerisinde doğrudan Yüksek Hakem Kurulu mekanizmasına başvurmak zorundadır. Belirtilen bu kısa hak düşürücü süre zarfında söz konusu tahkim makamına müracaat edilmemesi halinde, işçi sendikasının toplu iş sözleşmesi yapma yetki belgesi kendiliğinden hükümsüz kalır. Bu yönüyle Türk hukukundaki grev ertelemesi müessesesi, fiili sonuçları itibarıyla erteleme süresi sonunda uyuşmazlığı zorunlu tahkim prosedürüne sevk eden ve nihayetinde yargısal süreçleri önceleyen katı bir yapı sergilemektedir.

Mahkeme Kararıyla Grevin Durdurulması

Grev hakkı meşru bir menfaat temini aracı olmakla birlikte, hakkın kötüye kullanılması yasağı prensibine tabidir. Anayasa ve Sendikalar Kanunu uyarınca, uygulanmakta olan kanuni bir grevin dürüstlük kuralları sınırlarına aykırı bir tarzda, toplum zararına sebebiyet verecek veya milli serveti ciddi biçimde tahrip edecek şekilde sürdürüldüğünün tespit edilmesi halinde, mahkeme kararıyla bu grevin durdurulmasına karar verilebilir. İşçilerin anayasal haklarını kullanırken, asıl amaç olan çalışma koşullarının iyileştirilmesi hedefinden uzaklaşarak salt işverene veya üçüncü kişilere telafisi güç zararlar verme kastıyla hareket etmesi, Türk Medeni Kanunu'nda yer alan hakkın açıkça kötüye kullanılması yasağının tipik bir yansımasıdır. Elbette ki her grev uygulaması üretim kaybına ve ekonomik zarara neden olur; ancak durdurmaya mesnet teşkil edecek zarar, olağan ticari kayıpların ötesinde kamu menfaatini derinden sarsan ölçüsüz bir tahribat olmalıdır.

Hakkın kötüye kullanıldığı gerekçesiyle grevin durdurulabilmesi için uyuşmazlığın taraflarından birinin yahut doğrudan Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanı'nın görevli iş mahkemesine resmi bir başvuruda bulunması elzemdir. Hakim, re'sen harekete geçerek bir grevi durdurma yetkisini haiz değildir. Açılacak bu tespit ve durdurma davasında yetkili mahkeme, uyuşmazlığın gerçekleştiği işyerinin bağlı bulunduğu makamın yetki alanındaki iş mahkemesidir. Mahkemece verilecek kararın niteliği, uygulamada ihtiyati tedbir veya esasa ilişkin kesin bir karar olup olmadığı yönünde tartışmalara neden olsa da mahkeme emrine rağmen eylemin sürdürülmesi, kanuni grevi anında kanun dışı grev statüsüne dönüştürür. Hukuka aykırı hale dönüşen eylem neticesinde ise işverenin haklı nedenle derhal fesih yetkisi doğacak ve yasadışı eylemi teşvik edenlerin, işveren zararlarını şahsen ve müteselsilen tazmin etme sorumluluğu gündeme gelecektir.

Grev Yasakları ve Ertelemelerinde Uyuşmazlığın Çözümü

İşçi ve işveren arasında yaşanan menfaat uyuşmazlıklarının olağan ve mücadeleci çözüm yöntemi grev uygulaması olsa da kanuni engellerin ve yasakların bulunduğu hallerde sistem tıkanmamalıdır. Hukuk düzenimiz, grev hakkının sürekli yasak olduğu işyerleri ile grevin idari tasarrufla ertelendiği ve sürenin sonuçsuz kapandığı durumlarda, çalışma barışını tesis etmek adına zorunlu tahkim usulünü öngörmüştür. Sürekli grev yasaklarının mevcut olduğu sektörlerde, arabuluculuk aşamasından sonuç alınamadığını belgeleyen uyuşmazlık tutanağının tebliğinden itibaren altı iş günü içerisinde doğrudan tahkim makamına başvurulmalıdır. Aynı şekilde, grev ertelemesi nedeniyle altmış günlük sürenin sükutla geçilmesinin ardından da taraflar için yegane yasal başvuru yolu yetkili tahkim kuruluna müracaat etmektir. Bu aşamalarda gösterilecek ihmal, sendikal yetkinin kesin olarak düşmesi gibi ağır hukuki sonuçlar barındırmaktadır.

Söz konusu uyuşmazlıkları nihai olarak çözüme kavuşturacak yetkili organ Yüksek Hakem Kurulu'dur. Müracaatlar neticesinde Kurul, çoğunlukla dosya üzerinden bir inceleme yaparak tarafların uzlaşamadığı çekişmeli maddeleri karara bağlar ve toplu pazarlık sürecini tamamlar. Kurulun verdiği kararlar kesindir ve kanun gereği imzalanmış bir toplu iş sözleşmesi hükmünde kabul edilerek doğrudan uygulanma kabiliyeti kazanır. Kararlara karşı herhangi bir yargı veya idari denetim merciine itiraz edilmesi mümkün değildir. Bu bağlamda, kamu yararının ve milli güvenliğin korunması amacıyla işçilerin grev silahından mahrum bırakıldığı alanlarda, devletin tarafsız ve adil bir hakem rolü üstlenerek işçilerin hak kayıplarını engellemesi ve sektörel adaleti tahkim müessesesi aracılığıyla sağlaması amaçlanmıştır. Sonuç olarak, grev yasakları ve ertelemeleri, sendikal mücadeleyi sınırlayıcı görünse de hukuki mekanizmalarla dengelenen, toplumun temel yapı taşlarının sarsılmasını engelleyen hayati emniyet supaplarıdır.