Makale

Sosyal güvenlik hakkı, uluslararası insan hakları belgelerinde ve Anayasamızda herkes için güvence altına alınmış temel bir insan hakkı olarak karşımıza çıkmaktadır. Ancak konu bir ülkeden diğerine yerleşen veya çalışmaya giden göçmenler olduğunda, devletlerin egemenlik yetkileri ve taraf oldukları uluslararası sözleşmeler çerçevesinde bu hakkın kullanımına çeşitli sınırlamalar getirildiği görülmektedir. Sosyal güvenlik hukukunda uluslararası alanda geçerli olan ülkesellik ilkesi gereği, her devlet kural olarak kendi topraklarında kendi sosyal güvenlik mevzuatını tatbik etmektedir. Bu yasal durum, göçmen işçilerin bir sosyal güvenlik sisteminden diğerine geçişlerinde önemli hak kayıpları yaşamalarına, özellikle prim gün sayılarının sıfırlanmasına veya emeklilik gibi uzun vadeli hakların zedelenmesine neden olabilmektedir. Mevcut hukuki çalışmamızda, uluslararası çalışma standartları ve ulusal mevzuatımız kapsamında göçmenlerin sosyal güvenlik şemsiyesi altındaki konumları, sigortalılık statüleri, ikili sözleşmelerin pratik rolü ve sağlık hizmetlerine erişim olanakları detaylı bir şekilde değerlendirilecektir. Özellikle kayıtlı şekilde istihdam edilen göçmenlerin sistemdeki yeri ile kanuni düzenlemeler ışığında sosyal güvenlik primleri ve genel sağlık sigortası boyutundaki somut yansımalar incelenecektir.

Uluslararası Hukukta Sosyal Güvenliğin Koordinasyonu

Uluslararası hukukta sosyal güvenlik hakkı, İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi ve Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Sözleşmesi gibi insanlığın temel belgelerinde vatandaşlık ayrımı gözetilmeksizin yeryüzündeki herkese tanınmış evrensel bir güvencedir. Uluslararası Çalışma Örgütü normları, bilhassa da 102 sayılı asgari standartları belirleyen sözleşme, yabancı uyruklu çalışanların bulundukları ülkede kural olarak vatandaşlarla tam bir eşit muamele görmesi gerektiğinin altını çizmektedir. Fakat, mevzuatların katı bir şekilde kendi sınırları içinde uygulanması kuralı, sınır ötesine geçen göçmen işçilerin bekleme süreleri veya asgari prim ödeme gün sayıları gibi nedenlerle ciddi anlamda hak kaybına uğramasına yol açabilmektedir. Bu mağduriyetleri önlemek ve sistemler arası köprü kurmak amacıyla devletler karşılıklı olarak iki veya çok taraflı sosyal güvenlik sözleşmeleri akdetme yoluna gitmektedirler. Bahsi geçen bu sözleşmeler, farklı ülkelerin sosyal güvenlik sistemlerini birbirine eşitlemekten veya tek tipleştirmekten ziyade, aralarındaki hukuki engelleri kaldırarak işçi lehine koordine etmeyi amaçlamaktadır.

Sosyal güvenliğin uluslararası boyutta koordinasyonunda benimsenen temel hukuki prensipler; taraflar arası eşit muamele, uyuşmazlıklarda uygulanacak hukukun tayini, farklı devletlerdeki sigortalılık sürelerinin birleştirilmesi ve kazanılmış yardımların transferi ilkelerinden oluşmaktadır. Mütekabiliyet ilkesi doğrultusunda, anlaşmaya taraf olan egemen devletler, birbirlerinin vatandaşlarına söz konusu kolaylıkları karşılıklı olarak uygulamayı taahhüt altına alırlar. Avrupa Birliği hukukunda da işçilerin serbest dolaşımının önündeki engelleri tümüyle kaldırmak gayesiyle üye ülkelerin sosyal güvenlik sistemleri belirli tüzükler vasıtasıyla sıkı bir şekilde koordine edilmiş olup, Birlik topraklarında yasal olarak ikamet eden üçüncü ülke vatandaşları dahi bu geniş koruma kapsamına dahil edilmişlerdir. Birleştirme ilkesi sayesinde, göçmen bir işçinin mesleki kariyeri boyunca birden fazla ülkede geçen sigortalı hizmet süreleri, özellikle yaşlılık, malullük veya ölüm gibi uzun vadeli risk kollarına ilişkin aylık bağlanması prosedürlerinde yasal olarak kesintisizmiş gibi hesaba katılabilmektedir.

Düzensiz statüde bulunan göçmen işçilerin sosyal güvenlik sistemindeki durumu ise uluslararası alanda çok daha büyük bir tartışma konusudur. Çoğu Uluslararası Çalışma Örgütü sözleşmesi ile mültecilere ilişkin uluslararası yasal metinler genellikle sadece düzenli ve yasal statüdeki kayıtlı göçmenleri koruma altına alma eğilimindeyken, Birleşmiş Milletler Tüm Göçmen İşçilerin ve Aile Fertlerinin Haklarının Korunmasına Dair Sözleşme bu kuralın önemli bir istisnasını oluşturur. Bu istisnai belge, düzensiz göçmen işçilere de sosyal güvenlik ve acil müdahale hakkı tanıyarak kapsayıcı bir koruma kalkanı sağlamaktadır. Uluslararası komitelerin tavsiye niteliğindeki yorumları da, ülkelerin sınırları içindeki düzensiz göçmenlerin en azından aşırı yoksulluk riskine karşı temel bir yaşam standardı korumasına ve hayati tehlike anında acil sağlık hizmetlerine ayrımsız biçimde erişiminin temin edilmesi gerektiğini defalarca vurgulamaktadır.

Türk Hukukunda Göçmen İşçilerin Sigortalılık Statüsü

Anayasamızın 60. maddesinde yer alan sarih hüküm uyarınca, Türkiye Cumhuriyeti sınırları içerisindeki herkes sosyal güvenlik hakkı kapsamında devletin güvencesi altındadır. Ancak Anayasa'nın 16. maddesi, yabancı uyruklu kişilerin temel hak ve hürriyetlerinin, milletlerarası hukukun çizdiği sınırlar dâhilinde kanunla kısıtlanabileceği kuralını da bünyesinde barındırmaktadır. Ülkemizdeki sosyal güvenlik sisteminin yapıtaşı konumundaki 5510 sayılı Kanun doğrultusunda, bir işverene bağlı olarak hizmet sözleşmesi çerçevesinde çalışan yabancılar genel kural olarak uzun ve kısa vadeli sigorta kollarına tabi zorunlu sigortalı statüsünde değerlendirilirler. Kanun koyucu bu sayede yasal statüde çalışan yabancıların prim ödeme ve haklardan faydalanma bakımından Türk vatandaşlarıyla aynı yükümlülüklere ve güvencelere sahip olmasını temin etmiştir. Öte yandan, tamamen istisnai bir kural olarak, yurt dışında kurulu bulunan yabancı bir şirket tarafından Türkiye'ye üç ayı geçmemek koşuluyla geçici görevle gönderilen ve asıl ülkesinde sosyal sigortalı olduğunu resmi belgelerle kanıtlayan uzman personeller ülkemiz sisteminde sigortalı sayılmazlar.

Türkiye'de yasal ikamet izni bulunan ancak herhangi bir iş sözleşmesine bağlı olarak fiilen çalışmayan veya daha önce çalışıp da iş sözleşmesi yasal çerçevede sona erdikten sonra ülkemizde kalmaya devam eden düzenli göçmenler, 5510 sayılı Kanun'da aranan asgari şartları sağlamaları halinde kendi primlerini ödemek suretiyle isteğe bağlı sigortalı olabilme imkanına sahiptirler. İsteğe bağlı sigortalı sistemine dâhil olabilmek için aranan en temel ön koşul kişinin Türkiye sınırları dâhilinde yasal ve geçerli bir ikamete sahip olmasıdır; burada Türk vatandaşı olma şartı kesinlikle aranmamaktadır. Göçmenlerin işsiz kalmaları durumunda işsizlik sigortasından faydalanıp faydalanamayacağı konusu da kanunda düzenlenmiş olup, iş sözleşmesi biten ancak yasal kalış hakkını koruyan bir göçmen işçi, gerekli prim ödeme gün sayısı şartlarını sağladığı takdirde, ilgili mevzuatın izin verdiği ölçüde işsizlik ödeneğinden de diğer işçiler gibi yararlanabilmektedir.

Düzensiz Göçmenlerin Sigortalılık Durumu ve Yargı İçtihatları

Türkiye sınırları içerisine yasa dışı yollarla giren veya ülkeye girişi yasal olmakla birlikte idari mercilerden geçerli bir çalışma izni almaksızın tümüyle kayıt dışı olarak istihdam edilen düzensiz göçmen işçilerin yasal olarak sosyal sigortalı sayılıp sayılamayacağı hususu uygulamada oldukça karmaşık hukuki ihtilaflara yol açmaktadır. Yargıtay'ın bu konuya ilişkin vermiş olduğu kararlarda, fiili çalışmanın varlığı durumunda idari yaptırımların ötesinde işçinin emeğinin korunması prensibi ağır basmaktadır. Düzensiz bir göçmenin yasa dışı çalıştırıldığının tespit edilmesi halinde, sigorta kurumu nezdinde fiili çalışma süresinin zorunlu sigortalılık süresinden sayılması ve bu dönem için doğan primlerin tahsil edilmesi yönünde çeşitli içtihatlar bulunmaktadır. İşçi statüsünün fiili iş ilişkisi süresince korunması, uluslararası normların getirdiği asgari koruma ilkelerinin bir gereği olarak değerlendirilmekte olup, sosyal sigorta haklarının sadece evrak eksikliği sebebiyle tümüyle ortadan kalkmadığı temel olarak hukuken benimsenmektedir.

Göçmenlerin Genel Sağlık Sigortası Kapsamındaki Hakları

Mevzuatımızda yer alan 5510 sayılı Kanun uyarınca, bir işverenin yanında iş akdiyle çalışan ve zorunlu sigortalı statüsünde sisteme kaydı yapılan düzenli göçmen işçiler, ikametgâhlarının Türkiye sınırları içerisinde bulunması şartıyla yasa gereği doğrudan doğruya genel sağlık sigortalısı olarak kabul edilirler. Gerekli izinleri alarak yasal çalışma hayatına katılan bu kişiler için işverenleri tarafından kuruma yatırılan primler, kendilerinin ve bakmakla yükümlü oldukları aile fertlerinin kapsamlı sağlık hizmetlerinden tam anlamıyla faydalanmalarına yasal zemin hazırlar. Herhangi bir nedenle iş sözleşmesi sona ererek aktif sigortalılık niteliğini kaybeden göçmen işçiler, tıpkı Türk vatandaşlarında olduğu gibi, işten ayrılış tarihini takip eden belirli süreler boyunca sistemdeki sağlık yardımlarını kullanmaya devam etme hakkına sahiptirler. Çalışmayan ancak Türkiye'de yasal ikamet iznine sahip olan yabancı uyruklular ise, en az bir yıldır ülkede yerleşik olmaları şartıyla ve gelir testine tabi tutulmaksızın asgari ücretin iki katı üzerinden hesaplanan primi kendileri ödeyerek genel sağlık sigortası korumasına girebilmektedir.

Göç hukukunun özel bir statü tanıdığı uluslararası koruma başvurusu sahibi olan bireyler, iltica süreci onaylanmış mülteciler ve hiçbir devletin uyruğunda bulunmayan vatansız kişiler ise, söz konusu hukuki statüleri devlet tarafından resmi olarak tanındığı andan itibaren doğrudan genel sağlık sigortası kapsamına dahil edilmektedir. Bu dezavantajlı grupların sisteme katılım primleri, sosyal devlet ilkesinin bir gereği olarak ilgili kamu idarelerinin bütçesinden karşılanmaktadır. Türkiye'de eğitim amacıyla bulunan yabancı uyruklu öğrenciler için ise, üniversiteye ilk kayıt yaptırdıkları tarihten itibaren en geç üç ay içerisinde başvurmaları halinde, eğitim hayatları boyunca geçerli olacak uygun primli özel bir yasal sağlık sigortası imkânı getirilmiştir. Diğer taraftan kanun koyucu, yasal sağlık sigortalısı sıfatını kazanmadan çok önce mevcut olan bazı kronik ve maliyetli hastalıkların tedavisini kurumun finansman kapsamı dışında bırakarak, sistemin kendi iç mali dengesini güvence altına almayı ve suistimalleri önlemeyi hedeflemiştir.

Geçici Koruma Altındakiler ve Düzensiz Göçmenlerin Sağlık Hakkı

Türkiye'de son on yılda niceliksel olarak en büyük göçmen nüfusunu teşkil eden geçici koruma statüsündeki Suriye uyruklu yabancılar, mevcut yasal çerçevede genel sağlık sigortası prim sistemine doğrudan dâhil edilmemişlerdir. Bu devasa kitlenin sağlık hizmetlerine erişimi, Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığı ile Sağlık Bakanlığı'nın müşterek koordinasyonunda hazırlanan Geçici Koruma Yönetmeliği ve özel genelgeler çerçevesinde yürütülmektedir. Geçici koruma kapsamında resmi kayıt işlemi tamamlanan yabancılar, ülke geneline yayılan göçmen sağlığı merkezlerinde ve Sağlık Bakanlığı'na bağlı ikinci basamak kamu hastanelerinde sunulan temel sağlık hizmetlerinden faydalanabilmektedirler. Sisteme kayıtlı olmayan düzensiz göçmenler ise yasal bir statüleri bulunmadığı için kural olarak uzun vadeli hiçbir sağlık hizmetinden faydalanamazlar. Buna rağmen insan hakları belgelerinin özünde yatan yaşam hakkının vazgeçilmezliği ilkesi çerçevesinde, hiçbir maddi gücü bulunmayan ve kayıt dışı olan tüm düzensiz göçmenlerin acil sağlık hizmetleri kapsamına giren hayati müdahalelerden ücretsiz yararlandırılması uluslararası bir zorunluluktur.

İkili Sosyal Güvenlik Sözleşmelerinin Uygulamadaki Rolü

Sosyal güvenlik sistemlerinde dünya genelinde devletin egemenliği kavramına dayanan katı bir ülkesellik ilkesi benimsendiği için, sınır ötesi emek göçü süreçlerinde karşılaşılan ciddi problemler ancak iki veya çok taraflı uluslararası anlaşmalarla aşılabilmektedir. Türkiye Cumhuriyeti'nin tarihsel göç bağları olan Almanya dâhil olmak üzere pek çok yabancı devletle akdetmiş olduğu uluslararası anlaşmalar, her iki ülkede de alın teri döken göçmen işçilerin yasal haklarını büyük ölçüde güvence altına almaktadır. Bu ikili sözleşmeler uyarınca, akit devletlerden birinin sınırları içerisinde yasal olarak çalışan bir göçmen işçi, ev sahibi devletin kendi öz vatandaşlarıyla tamamen aynı haklardan ve yükümlülüklerden sorumlu olma garantisine kavuşur. En bariz örneğiyle, Almanya'da uzun yıllar çalışan bir Türk vatandaşı göçmen, iki devlet arasındaki sözleşmenin getirdiği kolaylıklar sayesinde Almanya'daki prim günleri ile Türkiye'deki sigortalılık sürelerini eksiksiz şekilde birleştirerek emeklilik aylığına hak kazanabilmekte ve Türkiye'ye kesin dönüş yaptığında da bağlanan bu aylığı kesintisiz tahsil edebilmektedir.

İkili sosyal güvenlik sözleşmelerinin göçmen işçilere sağladığı temel yasal ve fiili güvenceler, aşağıda belirtilen kritik başlıklar altında toplanabilir:

• Taraf devletlerin vatandaşları arasında ayrım gözetmeksizin tam bir eşit muamele ilkesinin hayata geçirilmesi.
• Göçmen işçinin aynı anda her iki devlete mükerrer sigorta primi ödemesinin engellenerek mali yükünün hafifletilmesi.
• Emeklilik ve malullük gibi uzun vadeli sigorta kollarında her iki ülkede geçen sürelerin hukuken birleştirilmesi.
• Kazanılmış emeklilik aylığı, ölüm yardımı veya iş kazası gelirlerinin ikamet edilen diğer ülkeye engelsiz transferi.
• Her iki ülkenin mevzuat çatışmasından doğabilecek muhtemel mağduriyetlerin ve kalıcı hak kayıplarının tümüyle önüne geçilmesi.

Uluslararası sözleşmelerde göze çarpan bir diğer önemli kazanım ise, iş kazaları ve meslek hastalıkları neticesinde bağlanan gelirlerin korunmasıdır. İşçi, hayatını idame ettirmek üzere diğer akit ülkeye dönüş yaptığında dahi, kaynak ülkenin sosyal güvenlik kurumu tarafından bağlanan sürekli iş göremezlik geliri yeni ikametgâhına hiçbir kesintiye uğramadan transfer edilebilmektedir. Ne var ki, Türkiye'nin en yoğun ve düzensiz şekilde göç aldığı komşu coğrafyalardan olan Suriye, Afganistan ve Irak gibi ülkelerle arasında henüz yürürlükte olan kapsamlı bir sosyal güvenlik anlaşması bulunmamaktadır. İlgili yasal çerçevenin ve ikili mutabakatların eksikliği, bu ülkelerden gelerek Türkiye işgücü piyasasına katılan yüz binlerce göçmen işçinin kendi ülkelerinde geçmiş olan çalışma sürelerini Türkiye'de hiçbir şekilde değerlendirememesine ve ciddi boyutlara ulaşan hak mahrumiyetlerine katlanmak zorunda kalmasına neden olmaktadır. Söz konusu durum, günümüz sosyal güvenlik sisteminin karşı karşıya kaldığı en büyük bölgesel eksikliklerden biri olarak varlığını sürdürmektedir.

Sonuç bağlamında toparlamak gerekirse, göçmen işçilerin sosyal güvenlik sistemindeki yasal konumları ve hakları, modern sosyal hukuk devletinin evrensel ilkeleri ve taraf olunan uluslararası sözleşmelerin bağlayıcı kuralları ekseninde her geçen gün daha büyük bir hassasiyetle şekillenmektedir. Türk sosyal güvenlik mevzuatının, yasal sınırlar dâhilinde çalışan yabancı uyruklu bireyleri yerli işgücüyle aynı sosyal sigorta statüsüne ve genel sağlık sigortası korumasına dâhil etmesi, çağdaş hukuk normlarıyla ve insan hakları doktriniyle bütünüyle uyumludur. Bununla beraber, ülkeye geliş yolları yasa dışı olan veya geçerli prosedürler tamamlanmadan istihdam edilen düzensiz göçmenlerin sosyal haklara ve uzun vadeli sağlık hizmetlerine erişimlerinde yaşanan derin yapısal krizler, yargı mercilerini de yoğun bir biçimde meşgul eden devasa bir meseledir. Devletlerin kendi mali kapasitelerini koruma refleksleri anlaşılabilir olmakla birlikte, tüm göçmenlerin asgari insani standartlardan ve acil müdahalelerden yararlandırılması, evrensel hukukun emrettiği mutlak bir yükümlülüktür.