Danıştay Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu 2023/2889 E. 2024/892 K.

Bu karar, kamu görevlilerinin yıllık ve mazeret izinlerinin kullandırılmasında idarenin sahip olduğu takdir yetkisinin sınırlarını ve kamu hizmetinin kesintisiz yürütülmesi ilkesini somutlaştırması bakımından hukuken büyük önem taşımaktadır. Devlet memurlarına yönelik yasal mevzuatta izinlerin amir tarafından verileceği kurala bağlanmış olsa da, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, idarenin hizmetin özelliğini ve personel planlama zorunluluğunu dikkate alarak izin onayı sürecine birden fazla amiri dahil edebileceğine hükmetmiştir. Karar, kanuni amir kavramının dar yorumlanamayacağını ve kamu hizmetinin niteliğine göre idari hiyerarşideki diğer üst düzey yöneticilerin de bu mekanizmaya katılabileceğini göstermektedir.

Emsal etkisi açısından bu içtihat, özellikle yaygın taşra teşkilatı bulunan tüm kamu kurumlarında uygulanabilecek bir standart yaratmaktadır. İlçe düzeyindeki idarecilerin izin işlemlerinde sadece mülki idare amirinin (kaymakam) değil, hizmetin bölgesel bazda yürütülmesinden sorumlu olan bölge müdürlerinin de yetkilendirilmesi, personel yönetimi bağlamında yeni bir perspektif sunmaktadır. Uygulamada, "ikili onay" sisteminin personelin yasal hakkını zorlaştıran bir "mobbing" (psikolojik taciz) aracı olarak değil, kamu hizmetinin aksamaması için zorunlu bir personel planlama aracı olarak görülmesi gerektiği tescillenmiştir. Tapu sicilinin tutulmasındaki devletin doğrudan sorumluluğu gibi ağır yükümlülüklerin, idarenin insan kaynakları yönetimindeki işleyiş kurallarını belirleme alanını genişlettiği bu kararla bir kez daha teyit edilmiştir.

UYUŞMAZLIĞIN KONUSU

Uyuşmazlık, bir ilçede tapu müdürü olarak görev yapan davacının, bünyesinde çalıştığı Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğüne karşı açtığı idari işlemin iptali davasından kaynaklanmaktadır.

Davacı, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Oluru ile yürürlüğe konulan Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü Personel İzinleri Genelgesi'nde yer alan ve ilçelerde görev yapan tapu müdürlerinin izin kullanırken sadece ilçe mülki idare amiri olan Kaymakamdan değil, aynı zamanda Bölge Müdüründen de onay almalarını zorunlu kılan düzenlemenin hukuka aykırı olduğunu iddia etmiştir. Davacıya göre, kanunlarda yıllık izinlerin "amir" tarafından verileceği tekil olarak ifade edilmiş olup, çifte onay sistemi kanunda olmayan bir yetkinin kullanılması anlamına gelmektedir. Bu ikili sistemin izin hakkının kullanımını sıkıntılı bir sürece dönüştürdüğü ve personele yönelik modern bir mobbing uygulaması olduğu ileri sürülerek, ilgili genelge hükmünün iptal edilmesi talep edilmiştir.

HUKUKİ BİLGİ VE TEMEL KURALLAR

Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, uyuşmazlığı karara bağlarken kamu hizmetinin kesintisizliği ve idarenin teşkilat yapısına ilişkin temel yasal kuralları bir arada değerlendirmiştir. Uyuşmazlığın merkezinde yer alan 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu m.103 hükmünde, "Yıllık izinler, amirin uygun bulacağı zamanlarda, toptan veya ihtiyaca göre kısım kısım kullanılabilir" kuralı yer almaktadır. Bu kural, izin hakkının mutlak ve sınırsız bir şekilde her istenilen anda kullanılamayacağını, idarenin kamu hizmeti gereklerini dikkate alarak izin zamanlaması konusunda takdir yetkisine sahip olduğunu göstermektedir.

Bununla birlikte, kamu hizmetinin niteliğine ilişkin kurumsal özel düzenlemeler de uyuşmazlıkta temel alınmıştır. 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi m.480 uyarınca, devletin sorumluluğu altındaki tapu sicillerinin tutulması görevi Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğüne verilmiştir. Medeni Kanun kapsamında tapu sicilinin tutulmasından doğan bütün zararlardan devletin kusursuz sorumlu olacağı ilkesi, bu hizmetin kesintisiz ve büyük bir dikkatle yürütülmesini zorunlu kılmaktadır.

Yine 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi m.483 hükmünün beşinci fıkrasında, bölge müdürlerinin, kendilerine bağlı birimlerin amiri ve Genel Müdürlüğün taşra teşkilatındaki en yetkili temsilcisi oldukları, bölgelerindeki iş ve işlemlerden dolayı üst kademelere karşı sorumlu oldukları açıkça düzenlenmiştir. Yerleşik idare hukuku prensipleri uyarınca, mevzuatın idareye yüklediği bu ağır sorumluluklar, idarenin söz konusu sorumlulukları yerine getirebilmesi için gerekli personel sayısını planlama ve hizmeti aksatmayacak çalışma düzenini oluşturma yetkisini de doğal olarak kapsar.

SOMUT OLAYA İLİŞKİN TESPİTLER

Dava dosyasının ve ilgili idarenin taşra teşkilatı yapısının incelenmesinden, tapu sicil müdürlüklerinde yürütülen kamu hizmetinin niteliği itibarıyla son derece hassas olduğu ve mülkiyet haklarıyla doğrudan ilişkili bu alandaki herhangi bir hizmet aksamasının ya da personel eksikliğinin devlete yönelik ciddi hukuki ve mali sorumluluklar doğurabileceği anlaşılmaktadır.

Somut olayda davacı, ilçede görev yapan tapu müdürlerinin izin kullanırken doğrudan ve sadece ilçe idaresinin başı olan kaymakamdan izin alması gerektiğini, genelge ile getirilen bölge müdürünün de onayına başvurulması zorunluluğunun yetki aşımı olduğunu savunmuştur. Ancak Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, söz konusu genelge kuralını kamu hizmetinin kesintisiz işlemesi mecburiyeti penceresinden ele almıştır. Kararda tespit edildiği üzere, tapu müdürünün izne ayrılması durumunda, eğer ilçe bünyesinde müdürlüğe vekâlet edecek nitelikte bir personel bulunmuyorsa, kaymakamın kendi mülki yetki sınırları dışından, yani bölgedeki diğer ilçelerden veya illerden personel görevlendirme yetkisi yasal olarak bulunmamaktadır.

Bu tür zorunlu durumlarda, hizmetin durmasını engellemek için vekaleten görevlendirmenin mutlaka bölge müdürlüğü düzeyinde planlanması ve yapılması gerekmektedir. Bölge müdürleri, görev alanlarındaki tüm iş ve işlemlerden üst makamlara karşı bizzat sorumlu tutuldukları için, tapu hizmetlerinin kesintisiz yürütülmesini sağlama, personel açığını tespit ederek giderme ve iş akışını planlama yükümlülüğü altındadırlar. İzin alma usulünde bölge müdürünün de onay merci olarak sürece dahil edilmesi, davacının iddia ettiği gibi çalışana yönelik bir "mobbing" (yıldırma) aracı değil, tamamen tapu hizmetinin aksamadan, kusursuz ve etkin biçimde sürdürülebilmesi maksadıyla ihdas edilmiş makul bir personel planlama yöntemidir. Ayrıca, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nda yer alan izin hükmünün, idarenin iç işleyişine ve izin süreçlerinin nasıl planlanacağına dair detaylı bir kısıtlama içermediği, dolayısıyla genelgeyle getirilen usulün kanuna aykırılık teşkil etmediği tespit edilmiştir.

Sonuç olarak Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu, ilçe tapu müdürlerinin izinlerinde kaymakam ile birlikte bölge müdürünün de yetkilendirilmesine ilişkin düzenlemede hukuka ve hizmet gereklerine aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine ilişkin Danıştay Onikinci Dairesinin kararının onanması yönünde karar vermiştir.