Makale

İklim değişikliği, insan faaliyetlerinin ekosistem üzerindeki baskısıyla küresel ölçekte en büyük krizlerden biri haline gelmiş durumdadır. Bu krizle etkili bir biçimde mücadele edebilmek amacıyla uluslararası hukuk alanında kabul edilen anlaşmalar ve benimsenen azaltım politikaları, üretim süreçlerinde ve istihdam yapılarında radikal dönüşümleri zorunlu kılmaktadır. Üretim faaliyetlerinin temel sera gazı emisyonu kaynaklarından biri olduğu gerçeğinden hareketle, fosil yakıtlara dayalı karbon yoğun ekonomilerden karbon nötr ekonomilere geçiş süreci hız kazanmıştır. Ancak bu köklü ekonomik ve sosyal dönüşümün, mevcut istihdam yapılarını sarsarak önemli iş kayıplarına yol açma potansiyeli bulunmaktadır. Bu noktada, geçiş sürecinin çalışanlar üzerinde yaratacağı olumsuz etkileri asgari düzeye indirmek ve yeni ekonomik düzenin avantajlarını toplumsal kesimler arasında eşit bir biçimde paylaştırmak hayati önem taşır. İş gücünün bu dönüşüme uyum sağlayabilmesi için yeni mesleki yetkinliklerin kazandırılması, mevcut sosyal koruma ağlarının güçlendirilmesi ve dönüşümün maliyetinin işçilerin omuzlarına yüklenmemesi temel hedefler arasındadır. İşte bu hedefleri gerçekleştirmeyi amaçlayan ve merkezinde çalışanların sosyal güvencesini barındıran yaklaşım, hukuki ve politik bir gereklilik olarak karşımıza çıkmaktadır.

Adil Geçiş Kavramının Hukuki Temelleri ve Gelişimi

Adil geçiş (just transition) kavramı, köken olarak 1990'lı yıllarda Kuzey Amerika'da çevrenin korunmasına yönelik politikalar neticesinde işlerini kaybeden petrol, kimya ve nükleer enerji sektörü çalışanları için sendikalar tarafından geliştirilmiş bir destek talebidir. Zaman içerisinde bu kavram, yalnızca işsiz kalan işçilere yönelik bir mali destek mekanizması olmaktan çıkmış; iklim değişikliğiyle mücadelenin ve sürdürülebilir kalkınmanın merkezine yerleşmiştir. Küresel sendikal hareketin uzun süreli savunuculuğu sonucunda, 2010 yılındaki Cancun Anlaşması ve ardından gelen 2015 tarihli Paris İklim Anlaşması ile uluslararası hukuk sisteminin içerisine entegre edilmiştir. Paris Anlaşması'nın önsözünde, iş gücünün adil geçişinin ve insan onuruna yakışır işlerin yaratılması zorunluluğunun taraf devletlerce dikkate alınacağı açıkça vurgulanmıştır. Bu bildirgelerde, geçişin yalnızca bir sektörün diğerinin yerine geçmesi değil, aynı zamanda daha dirençli ve kapsayıcı bir ekonomiye doğru çeşitlenme olduğu kabul edilmiştir. Kısacası, adil geçiş, iklim adaleti arayışının ayrılmaz bir parçası olarak sosyal eşitsizliklerin giderilmesini ve işçilerin sürece aktif katılımını şart koşmaktadır. Bu sayede, ekolojik dönüşümün gereklilikleri ile iş hukukunun koruyucu işlevi arasında yapısal bir köprü kurulmaktadır.

Adil bir dönüşümün planlanması aşamasında göz önünde bulundurulması gereken asli esaslar bulunmaktadır. Sürecin başarılı bir biçimde yönetilebilmesi, her şeyden önce güçlü ve istikrarlı bir devlet desteğini gerektirir. Kısa vadeli kâr baskısı altında hareket eden özel sektör dinamiklerinin, işçilerin yeniden eğitilmesi ve istihdamın dönüştürülmesi gibi yüksek maliyetli ve uzun vadeli sosyal yükümlülükleri tek başına üstlenmesi beklenemez. Bu noktada, devletin politika yapıcı ve fon sağlayıcı rolü öne çıkmaktadır. Özel olarak adil geçiş amacına tahsis edilmiş ulusal ve uluslararası fonlar kurularak, geçişten en fazla etkilenecek olan karbon yoğun endüstrilere ve bu sektörlerdeki işçilere sürekli finansman sağlanmalıdır. Aynı zamanda, sürecin şeffaf ve demokratik bir biçimde ilerleyebilmesi için işçi sendikaları, işveren örgütleri ve kamu otoriteleri arasında kesintisiz bir çok taraflı işbirliğinin tesisi elzemdir. Böyle bir sosyal diyalog, yerel ve sektörel farklılıkların gözetilmesine imkân tanıyarak, geçiş politikalarının sahadaki gerçekliklerle uyumlu bir biçimde tasarlanmasını ve uygulanmasını temin edecektir.

Karbon Nötr Ekonomiye Geçişin İstihdam Üzerindeki Etkileri

İklim değişikliğine yönelik azaltım politikalarının istihdam üzerindeki etkilerini nicel ve nitel olmak üzere iki temel eksende değerlendirmek mümkündür. Nicel etkiler bağlamında, karbon nötr bir sisteme geçiş; yeni iş alanlarının yaratılması, mevcut işlerin farklı sektörlerdeki işlerle ikame edilmesi, fosil yakıtlara bağımlı işlerin tamamen ortadan kalkması ve iş görme pratiklerinin yeşillendirilerek iş tanımlarının dönüştürülmesi şeklinde dört ana başlıkta incelenebilir. Yenilenebilir enerji kaynaklarına ve enerji verimliliği projelerine yönelik artan yatırımlar, doğrudan ve dolaylı olarak istihdamı artırıcı bir etkiye sahiptir. Buna karşılık, kömür madenciliği gibi yüksek emisyon üreten sektörlerin aşamalı olarak tasfiye edilmesi, bu alanlarda ciddi oranda iş kayıplarına yol açacaktır. Her ne kadar makroekonomik projeksiyonlar, yeşil ekonominin yaratacağı yeni iş sayısının, kaybolacak iş sayısından daha fazla olacağını öngörse de, yaratılan yeni işlerin farklı coğrafi bölgelerde konumlanması ve farklı mesleki yetkinlikler gerektirmesi, işsiz kalan işçilerin bu yeni pozisyonlara doğrudan geçiş yapmasını oldukça zorlaştırmaktadır.

Azaltım politikalarının istihdam üzerindeki nitel etkileri ise yaratılan ya da dönüşüme uğrayan işlerin, çalışan hakları bağlamında ne ölçüde tatminkâr olduğuna ilişkindir. Yeni ekonomik düzende ortaya çıkan işlerin, salt çevresel açıdan sürdürülebilir olması yeterli görülmemekte; aynı zamanda insan onuruna yakışır iş niteliğini haiz olması da mutlak surette şart koşulmaktadır. Bu hukuki standart, çalışanlara yeterli bir gelir düzeyi sağlayan, etkin bir sosyal koruma ağı sunan ve sendikal örgütlenme gibi temel haklara saygı duyulan çalışma biçimlerini ifade eder. Çevresel sürdürülebilirlik ile sosyal adaletin bir araya geldiği bu noktada, yeni yaratılan yeşil işlerin esnekleşme veya güvencesizleştirme aracı olarak kullanılmaması gerekmektedir. Özellikle gelişmekte olan ülkelerdeki bazı yeni istihdam alanlarının düşük ücretli ve güvencesiz çalışma koşulları barındırma riski, yeşil dönüşümün yapısal kalitesini tehdit eden önemli bir unsurdur.

Yeşil İşlerin Sınıflandırılması ve İşgücü Piyasasına Etkileri

Karbon nötr ekonomiye geçişin en somut sonuçlarından biri yeşil işlerin ortaya çıkması ve ekonomik faaliyetlerin merkezine yerleşmesidir. Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) yeşil işleri, çevrenin korunmasına ve ekosistemlerin onarılmasına önemli ölçüde katkıda bulunan, aynı zamanda sosyal güvenceye sahip işler olarak tanımlamaktadır. İşgücü piyasasındaki dönüşümü analiz edebilmek için küresel ölçekte kullanılan sınıflandırmalara göre yeşil işler üç ana kategoriye ayrılır: Karbon nötr ekonominin ihtiyaçlarını karşılamak üzere ilk defa ortaya çıkan "yeni ve gelişmekte olan yeşil işler"; işin temel amacı aynı kalmakla birlikte yeşil teknolojilere uyum sağlamak için çalışanın bilgi ve becerilerinde değişiklik gerektiren "yeşil becerileri geliştirilmiş işler"; ve işin niteliğinde bir değişim olmamasına rağmen yeşil dönüşümün etkisiyle talebi artan "yeşil artan talepli işler". Bu sınıflandırma, eğitim ve istihdam politikalarının hedeflenmesinde kritik bir referans noktasıdır.

Yeşil işlerin işgücü piyasasındaki ağırlığının artması, eğitim ve istihdam politikalarının da bu yeni sınıflamalara göre derhal revize edilmesini gerekli kılmaktadır. Tüm sektörlerdeki mevcut işçilerin günlük iş uygulamalarının yeşillendirilmesi, iş tanımlarının yeniden belirlenmesini ve çalışanların sürece entegre edilmesi için sistematik mesleki eğitim programlarına tabi tutulmalarını gerektirir. Türkiye özelinde yapılan bazı modelleme çalışmaları, güneş ve rüzgâr enerjisine yapılacak yoğun yatırımların bölgesel istihdam artışları sağlayabileceğini göstermektedir. Bununla birlikte, geçiş sürecinde yüksek vasıflı işlerin kaybolabileceği ve yeni açılan işlerin düşük vasıflı, kayıt dışı istihdama kayma eğilimi gösterebileceği uyarısı da yapılmaktadır. Bu tür risklerin bertaraf edilmesi, yeşil işlerin çalışma hukuku kuralları ile güçlü bir biçimde desteklenmesine ve her bir yeni yeşil iş kategorisinin yasal koruma şemsiyesi altına alınmasına bağlıdır. İşçilerin, dönüşen görev tanımlarına uyum sağlayamamaları gerekçesiyle işlerini kaybetmelerinin önüne geçmek amaçlanmalıdır.

Sosyal Güvenlik Hukuku Kapsamında Adil Geçiş Önlemleri

İşçilerin, ekonomik yapıdaki radikal dönüşümlerden orantısız bir biçimde zarar görmesini engellemek, modern sosyal güvenlik hukukunun temel gayelerinden biridir. Karbon nötr ekonomiye geçiş süreci, Avrupa Birliği hukuku perspektifinden ele alındığında, Adil Geçiş Mekanizması ve Sosyal İklim Fonu gibi yapısal destek araçlarıyla koordine edilmektedir. Bu fonlar aracılığıyla, fosil yakıtlara bağımlı bölgelerin ve buralarda istihdam edilen işçilerin desteklenmesi, enerji yoksulluğunun engellenmesi ve geçici doğrudan gelir desteklerinin sağlanması amaçlanmaktadır. AB Konseyi tarafından kabul edilen Adil Geçiş Tavsiye Kararı da, sosyal koruma sistemlerinin, işsizlik yardımlarının ve asgari gelir modellerinin yeşil dönüşümden kaynaklanan yeni ihtiyaçlara entegre edilmesi gerektiğini vurgulamaktadır. Bu yönüyle sosyal güvenlik mekanizmaları, salt bir tazmin aracı olmaktan çıkarak, yapısal uyumu kolaylaştıran aktif birer kaldıraç niteliğine bürünmektedir. İşsizliğin önlenmesi ve işten işe geçişin kolaylaştırılması amacıyla sürdürülecek bu sosyal politikalar vazgeçilmezdir.

Türk sosyal güvenlik hukuku bağlamında ise yeşil dönüşüm nedeniyle yaşanacak iş kayıpları karşısında işsizlik sigortası hükümlerinin yeniden ele alınması büyük bir gerekliliktir. Bu dönüşüm sürecinde işçilerin korunmasını sağlamak amacıyla sosyal güvenlik sistemi içerisinde alınabilecek başlıca hukuki ve yapısal önlemler şunlardır:

• İşletmelerin karbonsuzlaşma süreçleri kapsamında işi ortadan kalkan işçiler için işsizlik ödeneği prim şartlarının esnetilmesi.
• İŞKUR bünyesinde aktif işgücü hizmeti olarak yeşil iş eğitimlerinin zorunlu hale getirilmesi.
• Gençlerin yeşil işlere ilişkin istihdam piyasasına dahil olmalarını kolaylaştıracak teşvik paketlerinin uygulanması.
• İleri yaştaki işçiler için emeklilik sisteminde esnek geçiş modellerinin kurgulanması.
• İklim değişikliği sebebiyle ekonomik zorluk yaşayan kırılgan gruplara geçici doğrudan gelir tahsisatı yapılması.

Dönüşüm mağduru işçilerin işsizlik ödeneği alabilmek için gerekli koşullardan daha esnek yararlandırılması, işsiz kalınan dönemin olumsuz etkilerini hafifleterek adil geçişin ruhuna uygun bir koruma kalkanı oluşturacaktır.

Eğitim Kuponu ve Erken Emeklilik Uygulamaları

İşsiz kalan sigortalıların yeniden istihdamını sağlamak maksadıyla İŞKUR tarafından yürütülen aktif işgücü hizmetleri büyük önem taşımaktadır. Ancak bu eğitimlerin işçi açısından daha verimli olabilmesi için, Alman hukukundaki modelden esinlenilerek bir eğitim kuponu sisteminin ülkemizde de uygulanması önerilmektedir. Eğitim kuponu sayesinde işçi, belirlenen geniş havuz içerisinden kendi yetenek ve hedeflerine en uygun yeşil iş mesleki eğitimini seçme serbestisine sahip olacak; bu da eğitimin genel başarı oranını ciddi ölçüde artıracaktır. Öte yandan, yeşil dönüşüm nedeniyle işi ortadan kalkan ancak ileri yaşı sebebiyle yeni bir yeşil beceri kazanması ve yeniden istihdamı kendisinden makul olarak beklenemeyecek kıdemli işçiler bulunmaktadır. Bu gruptaki yaşlı işçilerin aşırı mağduriyetini önlemek amacıyla, bu kişilere bir erken emeklilik hakkı tanınması veya emekliliğe hak kazanana kadar geçiş ödeneği tahsis edilmesi, adil geçişin en kritik sosyal güvenlik ayağını oluşturmaktadır.

İklim Nötr İşyerleri İçin Sosyal Sigorta Prim Teşvikleri

Sosyal güvenlik hukukunun sahip olduğu teşvik araçları, işverenlerin çevresel sorumluluklarını yerine getirmeleri konusunda etkili bir motivasyon kaynağı olarak kullanılabilir. Nasıl ki iş kazalarının düşük olduğu işyerleri için iş sağlığı ve güvenliği bağlamında belirli prim indirimleri söz konusuysa, benzer bir sistemin iklim koruma faaliyetleri için de uyarlanması mümkündür. Karbon nötr bir çalışma ortamı tesis etmeyi hedefleyen, işyeri kaynaklı sera gazı emisyonlarını ölçülebilir bir biçimde düşüren ve enerji verimliliğine ilişkin hedefleri tutturan işverenlere yönelik olarak iklim-nötr (çevresel) bonus-malus sistemi hayata geçirilmelidir. Bu sistem kapsamında, tespit edilen emisyon sınır değerlerine uygun hareket eden işletmelerin kısa ve uzun vadeli sigorta kolları ile işsizlik sigortası prim oranlarında indirim yapılarak işverenler ödüllendirilmeli; aksine aşırı karbon salımı yapan ve sürdürülebilirlik ilkelerini ihlal eden işletmeler için ise prim oranları artırılmalıdır.

Bu tür prim teşviki uygulamalarının finansmanı noktasında, işsizlik sigortası teşviklerinin İşsizlik Sigortası Fonu'ndan, diğer prim indirimlerinin ise Hazine tarafından karşılanması, sistemin aktüeryal dengesinin korunması bakımından isabetli olacaktır. Çevresel bonus-malus sistemi, bir yandan işverenleri işyerinde yeşil dönüşümü hızlandırmaya yönlendirirken, diğer yandan iklim krizinin uzun vadede yol açabileceği yeni meslek hastalıkları ve kitlesel işsizlik dalgalarının önüne geçilmesi bağlamında sosyal güvenliğin önleyici fonksiyonunu da eksiksiz biçimde yerine getirecektir. Ekonomik teşviklerin yasal bir zemin üzerine oturtulması, sürdürülebilirlik uygulamalarının salt gönüllülük esasına dayalı bir şema olmaktan çıkarılıp, ölçülebilir ve denetlenebilir kurumsal hukuki taahhütlere dönüşmesini güvence altına alacaktır. Sonuç itibarıyla, sosyal sigorta mekanizmalarının doğrudan doğruya ekolojik amaçlar doğrultusunda yapılandırılması ve kullanılması, adil geçişin ekonomik yüklerini hafifletecektir.

Gezegenimizin karşı karşıya olduğu ekolojik sınırlar ve benimsenen karbon nötr ekonomi hedefleri, çalışma yaşamının bütünüyle yeniden kurgulanmasını gerektirmektedir. Bu radikal dönüşüm sürecinde, ortaya çıkacak yeni yeşil işlerin nitelikli, güvenceli ve her açıdan adil olmasını sağlamak temel amaç olarak benimsenmelidir. İklim politikalarının sosyoekonomik maliyetlerinin savunmasız çalışanların omuzlarına yüklenmemesi; devletin, işverenlerin ve sendikaların ortak hukuki sorumluluğudur. İşsizlik sigortasının katı şartlarının esnetilmesi, eğitim kuponları ile işçilere yeni yetkinlikler kazandırılması, ileri yaşlı çalışanlar için erken emeklilik imkânlarının yasal güvenceye kavuşturulması ve çevre dostu işverenlerin prim teşvikleriyle aktif olarak desteklenmesi, sosyal güvenlik sisteminin bu sürece entegrasyonu açısından vazgeçilmez adımlardır. Ancak bu yasal düzenlemeler hayata geçirildiğinde, ekonomik büyüme ve ekolojik koruma arasındaki hassas denge gözetilerek, hiçbir çalışanın geride bırakılmadığı, gerçekten adil ve sürdürülebilir bir toplumsal refah düzeni inşa edilebilir. Ekolojik dönüşüm, hukukun güvencesiyle sosyal adalete hizmet edecektir.